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浅论完善我国反倾销司法审查制度建言——兼评

发布时间:2015-12-14 14:50


  论文摘要:在我国加入WTO一周年之际,最高人民法院公布了《关于审理反倾销行政案件的若干问题的规定》,这不仅是我国履行入世承诺的又一重大举措,更是我国法治建设的必然选择。本文试从美国和欧盟对反倾销司法审查制度中的受案范围、诉讼主体、管辖法院以及审理过程等四个方面出发,结合我国的这一司法解释进行了详细切实的比较分析,以期对我国反倾销司法审查制度的完善有所启示。

  论文关键词:反倾销;司法审查;《规定》

  反倾销是遏制不正当竞争的一个重要手段,若运用不恰当,则可能成为贸易保护主义的白手套,此时对反倾销进行司法审查就显得尤为重要。反倾销司法审查就是对反倾销这种行政行为进行司法救济,由独立与调查机构的法院来对反倾销的合法性进行再审查。
  我国反倾销司法审查首次在2002年1月1日起开始实施的《中华人民共和国反倾销条例》的第53条中予以明确,但是这些只是原则性的规定,缺乏实践可操作性,加之反倾销的行政案件的复杂性与专业性,远非一般行政诉讼所能解决,这样,在人世一周年之际,最高人民法院公布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》(以下简称《规定》)这一司法解释,它不仅是我国为履行人世承诺的又一重大举措,更是我国法治建设的必然选择。对于反倾销的司法审查制度,在当今世界各国中以美国和欧盟的规定堪为表率。本文正是在研究美欧反倾销司法审查制度的基础上,对我国新颁的这一司法解释进行了探讨,希望有助于我国反倾销司法审查活动的规范化。

  一、司法审查的受案范围应扩大

  对于司法审查的范围,美国法律规定司法审查的受案范围有两类,主要体现在《美国关税法》第516A(a)中,一类是不发起反倾销程序的即时判决;
  另一类是已公布的最终裁决。其中对于第一类,有以下三种情况:l、由商务部作出的不发起反倾销调查的裁决;2、由国际贸易委员会做出的不存在国内产业受到实质性损害、实质性损害威胁或实质性妨碍的裁决;3、由国际贸易委员会做出的不审查基于情势变迁的决定;对于第二类,主要表现在美国不对临时性措施的裁定进行审查,只限于已公布的最终裁定,有如下四项内容:1、由商务部或国际贸易委员会的最后肯定或否定性的裁决;2、商务部根据出口商所作的协议而停止调查的决定;3、由国际贸易委员会作出的依《美国法典》第19卷~1671c(h)或~1673c(h)作出的损害影响的裁决;4、国际贸易委员会关于协议是否已完成消除损害性的决定。
  欧盟反倾销司法审查的范围也可分为两类,一类是无效之诉,另一类是不作为之诉。所谓无效之诉是指当事人通过诉讼,请求法院做出关于欧洲议会、理事会所颁布的具有约束力的文件不具有效力的宣告。而不作为之诉则是指当理事会或委员会因未能采取行动而违反欧共体条约时,各成员国或共同体的其他机构可向法院提起诉讼,以便使法院确认此项违法行为。但是此诉必须有一个“预先提起程序”,即原告必须在获悉共同体机构不作为违法行为之后一定时期内,向共同体机构提出请求,要求其履行某种行为以遵守法律的规定。只有当共同体机构在接到原告的提请2个月内仍未采取一定行为,原告才能向法院提起不作为之诉。
  由此可见,欧盟不仅可以对调查当局的最终裁定提起司法审查,而且还可以对初步裁决提起司法审查,而美国则不予受理,可见,欧盟规定的范围更加广泛,此外,双方均可以对不发起反倾销调查的裁决进行司法审查。欧盟对于调查机构的不作为之诉还规定了一种类似行政复议的必经程序,即“预先提起程序”,以防止滥诉的出现。我国《规定》在第一条中,便开宗明义的指出,人民法院受理以下四类反倾销行政案件:“(一)有关倾销及倾销幅度、损害及损害程度的终裁决定;(二)有关是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定;(三)有关保留、修改或取消反倾销税以及价格承诺的复审决定;(四)依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为。”我国的这一规定借鉴了美国的终裁审查原则,也就是说,对于倾销及反倾销幅度、损害及损害的初裁不在司法审查之列,这主要是因为反倾销调查的初步裁决并不会影响当事人的财产权利,不具有终局性,同时如果司法机关连初步裁定这样的行政决定都要一一过问的话,在一定程度上会对行政机关的活动造成阻碍,必然会损害行政活动的效率,更何况还有行政救济的存在呢,所以笔者认为我国这一款的规定是非常好的。但是我们不难发现,《规定》并没有对申请反倾销调查的不立案调查的决定做出是否受理的规定,从国外反倾销司法审查的普遍做法和法治要求来看,也不存在任何的障碍,从逻辑上来看,《反倾销条例》第27条中规定的终止反倾销调查决定也是一种最终的行政决定,既然最终的行政决定都应该进行司法审查,为何又将其排除在司法救济之外呢?这样无疑会给行政机关滥用权力留下了缺口,其公正的目标显然是打了折扣的,所以笔者认为,在《规定》的第一条中还应该加入一条法院受理的范围:“有关反倾销调查申请做出不立案调查的决定。”

  二、司法审查的诉讼主体的界定应该明晰化

  司法审查的诉讼主体即原告和被告主体资格的确定。按照美国法典' 1667 (9 ) (1994)的界定,凡不满反倾销裁决的任何利害关系人均可起诉,对主管当局的裁决提起司法审查。其中主要包括以下四类:(1)被调查的外国生产者、出口商,美国进口商等;(2)生产或制造该产品的外国政府;(3)美国同类产品的生产商、批发商等;(4)被认可的代表生产同类产品的美国工人的联盟以及同类产品的生产者的行业协会。由此可见,美国对利害关系人的规定的范围是非常广泛的。
  而欧盟关于诉讼主体的规定主要体现在《欧共体条约》第173条,主要包括成员国、外国生产商或出口商、欧盟反倾销调查的申请人,他们既可以是法人也可以是自然人,对于是否是成员国的国民以及是否有永久居住地或经常居住地没有限制。但是欧盟规定,只有那些同国外出口商有关联交易的国内进口商才有诉权,而独立的进口商一般不具有原告资格。同时,在欧盟的法律里,有一个“特权原告”(privileged applicants)的概念,如各成员国、理事会和委员会,在马斯特里赫特条约修订《欧共体条约》第173条之后,连议会和欧洲中央银行也成为了特权原告。
  从对美国和欧盟的介绍中,我们可以看出,美国和欧盟的规定的相同点主要体现在他们都对原告资格的范围放得比较开,一般都包括被调查的外国生产者、出口商、进口商,只是欧盟限制进口商必须与国外出口商有关联交易,因为独立的进口商可以将征收的反倾销税转移到进口商品的价格上。同时,美国还将利害关系方扩展到“同类产品的生产者”,并且十分重视工人联盟以及同业协会的作用,并赋予外国政府原告资格,这是欧盟所没有规定的。欧盟略显保守之处还表现在它对于“特权原告”的规定,其原告资格主要来源于其地位,其着眼角度主要是为了维护欧盟自己的反倾销措施。


  最高人民法院《规定》的第二条和第三条也对司法审查的诉讼主体做了较为具体的规定,其中原告是“与反倾销行政行为具有法律上利害关系的个人或组织”,“利害关系人是指向国务院主管部门提出反倾销调查书面申请的申请人、有关出口经营者和进口经营者及其他具有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织”,而被告则限定在“做出相应被诉反倾销行政行为的国务院主管部门。”可见,我国对于“利害关系人”的规定基本上是与欧美的规定相接轨的,并且与美国保持一致的是我国并没有对进口经营者进行分类,也就是说独立进口经营者也享有诉权。笔者认为这是合理的,因为进口经营者是反倾销税的直接承担者,一旦若被征收了反倾销税,为了能够确保利润,他必然会将高额的税负转移到进口商品上来,这必然会使其在商业价格激战中处于不利地位,可见征收反倾销税与其有直接的利害关系,如果本不应该征收反倾销税,损害了其合法利益,他当然有理由成为原告。根据美国法典的有关规定,外国政府也可以成为原告,《规定》里面显然将其排除在外,笔者认为,这是经过深思熟虑的,符合我国国情的,一旦涉及政府,便可能引起的不仅是国际经济方面的纠纷了,还可能转化为国际政治纠纷,这样既不利于国际社会的安定与团结,在我国反倾销司法审查程序机制刚刚启动和不完备的情况下,就更不应该像欧美那样作扩大解释了。还有一个问题,就是《规定》中指出“其他具有利害关系的组织”,这个组织包不包括美国法里所说的“同业协会”呢?笔者认为是包括的,同业协会在国外反倾销应诉中的作用已经有目共睹,而在国内的反倾销司法审查中也理应成为带头人。至于被告,《规定》只是以概括性的语言指出是做出相应被诉反倾销行政行为的国务院主管部门,一般认为有三家:外经贸部、国家经贸委和国务院关税税则委员会。有学者提出,关税税则委员会不应列入被告,因为它从始至终都只是起到“橡皮图章”的作用,只是根据外经贸部的建议做出决定的,只有名义上的决定权。笔者不那么认为,根据《反倾销条例》第29条、第38条、第46条、第50条的规定,虽然关税税则委员会是根据外经贸部的建议做出决定的,但是关税税则委员会仍然是依据国家赋予其行政权,独立行政,国家经贸委也只是一种建议,所以也应该列入,只是当原告提起诉讼时,可以将其列为共同被告,以防止出现双方互相推诿的局面。总结之,《规定》对于被告规定得过于原则化,含糊其辞,应该具体明确化,以增强实践可操作性和透明度。

  三、司法审查的管辖法院应当专一化

  对于司法审查的管辖法院,欧美采取的是两种不同的模式。美国模式是在原本的法院组织体系外另设专门的反倾销司法审查的法院进行审理;而欧盟模式则与此相反,它仍是在原有的法院组织体系内来进行司法审查,不再另设专门的法院。具体而言,美国反倾销司法审查的初审法院是国际贸易法院,而上诉法院为联邦巡回上诉法院。上诉法院一般只审查法律问题,而不审查事实问题;在欧盟,既可以直接向设在卢森堡的欧共体初审法院(欧洲法院)提起诉讼,要求对反倾销措施的合法性进行司法审查,也可以根据欧盟各成员国的相关法律提起诉讼。欧洲法院的职责是对共同体机构所实施的反倾销措施的不合法性进行评价和鉴定,而依共同体法律规定而征收反倾销税,是成员国的事务,对成员国机构征税程序中的不公正行为,相关企业不能通过欧洲法院来进行干预,而只能通过成员国法律来实现其权利。


  我国司法审查的管辖法院主要集中在《规定》的第五条。《规定》的第五条对第一审管辖法院作了如下规定,认为是:“(一)被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院;(---)被告所在地高级人民法院”,因为国务院主管部门均在北京,所以实际上也就是北京高院以及北京高院指定的北京中院来受理,其中有一个隐含的信息就是如果不服一审判决,有可能上诉到最高人民法院。对于《规定》没有公布前,学术界有过很激烈的讨论,基本上是分为两派主张的,一种是主张美国模式,另一派主张欧盟模式。就目前《规定》而言,采取的是欧盟模式。笔者认为,还是建立一个专门的法院来对国际贸易方面的纠纷予以管辖比较好,反倾销是一个非常复杂、技术化的行政程序,在相关事实判断的背后需要有扎实的专业知识和敏锐的政策意识来作为后盾,而我国现行的司法体系内存在着诸多弊端,如司法活动的消极性、司法资源的稀缺性以及法官知识结构的局限性,加之我国已经加入了世界贸易组织,与国际经济交往会越来越密切,而我们立法应该做出超前立法,即在一定的社会关系形成以前便预先以立法的形式对这种社会关系做出调整,更何况已经有一系列的司法解释作了奠基,不能仅仅因为行政案件与经济、民事和刑事案件相比数量较少,或是考虑与法院组织机构、运行机制不一致而不敢迈出改革的第一步。所以,笔者认为还是设立一个专门法院比较好。

  四、司法审查的过程应细化

  对于司法审查的过程中,欧美也采取了两种不同的模式,欧盟采取的法律审的模式,而美国采取的是法律审和事实审相结合的审查模式。美国1930年关税法第516A(b)(1)条中,规定如果法院认为行政记录或行政案卷不能完全或不能充分支持行政裁决,法院就可以将案件发回,这种事实审并不是事必躬亲,它是在对行政机关认定的事实的基础上,对证据是否确实和充分以及是否符合取证程序等进行的裁决,不适用“重新再来标准”,并且法院不应当考虑案卷记载以外的事实,在更多程度上体现出司法机关对行政机关的尊重。至于法律审则主要是行政机关是否违反律规定的程序以及当特定问题含混不清时,法院还应当让行政机关对其所作的行为进行法律解释,以裁判其自由裁量权是否出格,这是美国法上的“法律解释原则”欧盟采取的是法律审,欧盟在司法审查上采取了“司法自限”,欧洲法院是一个区域性的法院,在很大程度上,其管辖权是通过区域组织法律的明示或默示授权,非基于一个国家主权而取得的,所以它一般对事实采取了回避的态度,只对法律方面的问题进行审查。根据欧共体条约第173条,欧盟审查如下:“(1)没有能力,主要针对欧共体主管机关采取的措施超越其权限的情况;(2)违反基本程序要求的;(3)违反条约或有关适用的任何法律规则(4)滥用权力。”由此还可以看出,欧盟还可以对抽象行政行为进行司法审查。
  《规定》的第六条中明确指出我国采取的是美国模式,即对被诉反倾销行政行为的事实问题和法律问题进行合法性审查。结合司法审查的结果,在《规定》的第十条的第二款中,行政机关的下列行为会被人民法院判决撤销或部分撤销:“1、主要证据不足;2、适用法律、行政法规错误的;3、违反法定程序的;4、超越职权的;5、滥用职权的”,可见,这一规定与前面第六条中的事实审和法律审是相互照应的。法律审是责无旁贷的,但是如果我们采取欧盟模式,对全部事实撒手不管的话,不仅会让反倾销司法审查流于形式,而且与《行政诉讼法》的基本规定背道而驰,从这个方面来说又反证了前面所说的设立专门法院的必要性,因为在事实审中必然会涉及太多复杂的专业问题,需要具备专门知识和专业训练的人才。在《规定》的第七条、第八条和第九条中对当事人之间的举证责任做出了规定,行政机关应对被诉的反倾销行政行为负举证责任,人民法院是根据其案卷记录来审查其被诉的反倾销行政行为是否合法,这说明了我国的事实审并不是完全推翻行政机关认定的事实而重新进行审查,只是对行政机关认定的事实是否合理进行评判,否则司法机关的效率原则也就得不到体现了。但是我国目前并没有对是否可以对抽象行政行为进行审查做出规定,学术界普遍呼声较高的是应该进行审查。这是法治的必然,在此,笔者不加以详述了。
  肖扬院长曾经指出,行政审判工作是社会主义法治国家的一个晴雨表,它对于防止行政权力滥用、平衡权力关系和维护社会公正有着非常重要的作用,它反映了一个国家法治建设的进程。我国的反倾销行政案件的司法审查刚刚起步。但是我国已经加入WTO,国际经济和贸易的发展对此提出了很迫切的要求,这样借鉴欧美比较成熟的立法经验的基础上,并结合我国现实,对我国新颁布的《规定》进行了评介,提出了一些粗浅之说,希望有助于我国反倾销司法审查立法完善,加快我国法治建设的进程。

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