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国内外小城镇建设理论与实践分析

发布时间:2016-04-11 09:51

  小城镇建设是建设中国特色社会主义新农村的重要内容,是城镇化的必然趋势。发达国家的小城镇建设起步较早,在其不断探索和建设的过程中,形成了相对完善的理论体系并积累了丰富的建设实践经验。我国小城镇建设起步相对较晚,近年来,随着我国小城镇建设步伐的加快,对小城镇建设问题的研究也逐渐增多,形成了不少成果。


  一、国外小城镇建设实践特征


  国外小城镇的建设与发展是与各国国情和生产力发展水平密切相关的,他们有着自身的特色,也具有一些相同点。从发达国家的小城镇建设实践总结其特征,可归纳为以下几点:


  (一)小城镇建设起步较早,特色显著,采取城乡协调发展模式。发达国家的小城镇建设以缩小城乡差距,实现城乡一体化为根本出发点,其范围不仅仅局限在大城市周边地区,还进一步扩大到整个城乡区域。


  (二)注重公众参与,强调以人为本。公众参与既充实了规划建设的内容,又提高了质量,避免了人为的随意性。


  (三)注重保留自然景观、优化生态环境,实现了城镇与周围乡村的和谐统一。


  (四)结合自身地域特点,选择适合本国国情的发展道路。


  城镇特色是城镇的标志,是城镇发展的动力之源,是形成可识别的城镇空间的基础。


  二、国外小城镇建设理论研究动态


  国外对小城镇问题的研究可追溯到18世纪中叶,到目前为止对小城镇问题的理论研究已趋于成熟。国外小城镇建设的理论依据主要有:田园城市理论、卫星城理论、灰色区域理论、新城镇运动理论、自中心发展理论和分享空间理论。


  (一)田园城市理论


  1898年,英国人霍华德基于社会改革的理想在其著作《明天条引向真正改革的和平道路》中提出了“田园城市”的理论。他指出“城市应和乡村结合”,主张用公园和大道将城市分区,控制大城市人口数量和用地规模。城市的增长依靠在其周围乡村另建一座新城镇,新城镇也有自己的乡村地带。他强调要在城市周围永久保留一定绿地的原则。霍华德的“田园城市”理论可以看作是现代城市规划的开端。


  (二)卫星城理论


  卫星城理论是由霍华德的追随者恩维将“田园城市”理论进一步发展成为在大城市的外围建立卫星城市,以疏散人口控制大城市规模的理论。第一代卫星城是从属于母城的卧城,除了居住建筑外,没有生活服务设施,居民的生产工作和文化生活上的需要尚需去母城解决;第二代卫星城是半独立城镇,除了居住建筑外’还设有一定数量的工厂、企业和服务设施,使一部分居民就地工作,另一部分仍去母城工作;第三代卫星城实质上是独立的新城,其规模比第一二代扩大,有完善的城市公共交通和公共福利设施。


  (三)灰色区域理论


  加拿大学者麦吉通过在印度尼西亚爪哇地区对城市和区域发展问题多年的实地研究,认为传统的以城市为基础的模式不可能是亚洲城镇化惟一的表现形式,出现了大城市周围或整个地区的城镇化。他用“Desakota”来概括这一特殊的灰色区域,表示受城市和农村行为的共同影响。这些区域既不像城市,又不像农村,虽位于农村地区’但同城市联系密切,并且具有城市性,是一种全新的、发达国家亦不曾有过的发展型。它是一种新型的空间地域类型,是城市要素和农村要素共同作用下形成的一种新的城镇发展模式。主要分日本、泰国和中国三种类型,其中中国类型主要指乡镇企业--小城镇一经济区的空间发展模式,是以区域为轴心,在城乡两极共同作用下形成的城市区域发展体系,逐步实现城乡一体化的发展目标。灰色区域理论指出了一条不同于发达国家的城镇化道路,即在城市与乡村相互作用区域所形成的一种城乡融合、城乡一体化的空间形态的城镇化模式。


  麦吉的“Desakota”是根据亚洲发展中国家的实践总结出来的理论模式,尽管目前它的实践价值不如理论意义明显,但对于发展中国家如何有效组织城乡经济发展,实现城镇化具有重要的借鉴意义。


  (四)新城镇运动理论


  新城镇运动起源于英国。第二次世界大战后,英国城市遭受到很大的破坏,急需重建,尤其是伦敦,急需疏散过剩的人口和工业,新城镇运动由此发起。该理论的核心是:1.新镇人口的上限规模必须考虑;2.新镇由新镇开发公司统一规划实施建立;3.新镇布局不宜采用低密度的田园城市模式,新城镇开发到一定程度,必须兴建新的城镇,但必须编制新镇群规划;4.新镇强调居住与工作的自给自足,建设既能生活又能工作的、平衡的和独立自主的新镇。新城镇规划摒弃了原来大城市规划的理论,毎个城镇规划都有新的思想与改进,是一种倾向于小型化的城镇建设运动,它不仅建造了一批环境优美、生活舒适的新型城镇,而且为小城镇的规划积累了大量的宝贵经验和理论规划。


  (五)自中心发展理论


  自中心发展理论概念是在20世纪70年代由D.圣海斯等人提出,是指区域生产力发展过程中主要是在地方社会、经济技术条件下,尽可能地长期开发利用当地资源,应用小规模技术,组织劳动密集型生产,最大限度地减少对区域外部的依赖性,直接满足区内人口的基本需求。自中心发展理论本质上是一种自上而下的发展理论,强调的是农村地区的内源发展。在发展途径上,自中心发展理论强调综合利用当地资源、满足当地居民需求。所以它既适用于资源丰富地区,也适用于资源贫乏地区,尤其是在指导较小地域发展时有效性更明显。在政策上,自中心发展理论鼓励建立面向当地资源和需求的部门,这意味着不鼓励发展依赖外部经济援助的生产部门。


  (六)分享空间理论


  M?Santos在其1979年出版的《Thesharedspace))一书中提出了分享空间理论。该理论认为国家现代化过程就是创新在时间和空间的扩散的过程,前者表现为先前的历史时期向后来的历史时期扩散;后者表现为从核心地区向外围地区的扩散。在跨国公司主导下的现代化进程明显受制于跨国公司的行为。跨国公司总是选择最有利可图的部门进行投资,并倾向于垄断当地市场,倾向于自行定价并维持当地工厂的剩余生产能力。在这种情况下造成了欠发达国家城市经济的“分享空间”结构,即这些国家的经济由高级循环和低级循环两种模式构成。其政策含义有两点:欠发达国家的发展要突破双循环约束,要强调中小城镇在发展中的重要地位。因此,中小城镇对于区域发展具有极为重要的纽带作用。


  三、发达国家小城镇建设理论与实践的经验


  (一)严格按照规划实施建设,使小城镇科学合理的建设和发展


  世界上大多数国家都十分重视小城镇的规划工作,小城镇规划不仅是一项科学性活动,而且是一项政策性活动,设计并指导小城镇和谐发展。它具有综合性、政策性、地方性、长期性、公开性、普遍性、稳定性、规范性和强制性等特点。


  (二)注重公众参与,体现小城镇建设的民主科学性


  政府鼓励公众参与不但使小城镇建设的整个过程都充分反映民意,也促进了公众对小城镇建设的理解和支持,充分体现了民主性、科学性。这对城镇规划建设的实施多有益处。公众参与的形式多种多样,主要有开展各种听证会,听取群众意见;开展展览、宣传活动;公众民主讨论等。


  (三)重视基础设施和社会服务设施的建设,缩小城乡差别


  世界上发达国家在20世纪80年代初城镇化水平大多已达到70%-80%,城镇的高度发展无不与其基础设施高度完善和现代化密切相关。因此,许多国家都十分重视小城镇的交通设施、通信设施、能源供给设施及社会服务设施的建设,努力为居民创造一个方便、舒适、优美的生活与工作环境。


  (四)保持传统和历史的延续性,形成鲜明的个性和特色


  在全球化进程中,保护民族传统和地域特色是新世纪城镇开发建设的重要课题,也是世界各国在城镇建设上的共识。国外小城镇在规划和建设过程中特别注重保持小城镇的特色,强调小城镇的风貌和历史传承。


  (五)致力于经济发展,有效推动城镇化进程


  城镇化的过程也是社会经济不断发展的过程,无论国内还是国外,经济发展都是推动城镇化的根本动力,所以以发展经济来推动城镇化的进程是国内外小城镇建设普遍采取的策略。


  四、我国小城镇建设理论与实践分析


  国内小城镇的发展研究较早可以追溯到1945年10月梁思成教授在重庆《大公报》上撰写的“市镇的体系秩序”一文,文中认为“我们国家正将由农业国家开始踏上工业化大道…在今后数十年间,许多的市镇农村恐怕要经历前所未有的突然发育,这种发育,若能预先计划,善于辅导,使市镇发展为有秩序的组织体,则市镇健全,居民安乐,否则一旦错误,百年难改,居民将受其害无穷”。1964年,严重敏、刘君德也曾对苏州无锡地区的小城镇发展和农业的关系进行深入研究。对小城镇的开创性研究始于著名社会学家费孝通先生。20世纪80年代以来,以费孝通为代表的社会学者把小城镇研究提高到一个新的高度,先后形成了我国小城镇研究的数次高潮。近年来,我国小城镇研究的进展,可以分为五个领域。


  (一)对发展小城镇的意义的研究


  20世纪80年代以来,国内学者对发展小城镇的意义作了大量的研究,高度评价了小城镇在中国城镇化道路上的重要意义。其中主要观点有:


  农业部农村经济研究中心温铁军认为发展小城镇的目的是解决“三农问题”。他认为城镇化固然重要,但城镇化并不是目的。就中国农村经济可持续发展面临的资源的、制度的环境制约而言,农村以小城镇建设为主的城镇化是手段。考虑到其他发展中国家城镇化进程导致农业农村衰败和农民破产的教训,中国提出“小城镇,大战略”,在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下,主要目的是逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系,力争合理地解决农业、农村、农民这“三农问题”。


  徐崇敬等认为发展小城镇有利于促进城乡一体化,有利于增加农产品的需求量、解决有效需求不足,有利于提高整体经济效益、保持经济持续增长。


  朱建芬、朱翔认为发展小城镇是带动农村经济和社会全面发展的大战略,是解决三农问题的最根本、最有效的途径之一。


  朱选功认为在我国的城镇化进程中,小城镇的大力发展已经对而且必将继续对农村的经济、社会发展起着主导作用。


  冯海发、王萍、汤新辉认为发展小城镇是我国城镇化和全面建设小康社会的必然选择,有利于促进农村产业调整和乡镇工业的发展,统筹城乡经济社会的发展。


  然而,一些学者对于发展小城镇的战略意义持相反观点。张正河认为,小城镇在中国城镇化进程中的弊端要大于益处,特别是从长远和全局来看更是如此。虽然小城镇在中国农村脱贫和致富路上出尽了风头,但却不能把大力发展小城镇确定为中国城镇化惟一正确的道路。史育龙大致持相同观点,他认为,对于农村经济而言,小城镇是大战略,但在全国城镇体系发展的大系统中,小城镇只是我国城镇化战略的一个方面。


  (二)对小城镇发展模式的研究


  国内小城镇发展理论研究始于社会学家费孝通先生。费孝通曾提出“模式”是指“在一定地区、一定历史条件下,具有特色的经济发展过程”,他总结了三种不同的传统模式:以临近大中城市的优越区位、集体经济组织兴办乡镇企业并使其获得极大发展为典型特征的“苏南模式”;以家庭、联户企业等私营经济获得发展,从而累积小城镇建设资金为典型特征的“温州模式”;借助与香港临近的地理优势发展外向型经济从而推动小城镇发展为特征的“珠三角模式”。


  此外,众多学者又结合不同的地域特点,提出许多各具特色的模式以邻村换地,集整为零”有效解决小城镇乡镇企业布局分散问题的“孙耿模式”;分散办企业的“诸唐模式”;市场导向下产业集聚的“大唐模式”;有侨胞投资兴办各种企业,成片开发工业小区的“侨乡模式”;以集资经营、股份制经营为特征的“晋江模式”等。建设部副部长仇保兴认为,目前小城镇有十种发展模式:城郊卫星城、工业主导型、商贸带动型、交通枢纽型、旅游服务型、区域中心型、边界发展型、移民建镇型、历史文化名镇。


  (三)对小城镇规划的研究


  小城镇规划是政府调控城镇化进程的一个重要手段。目前国内学者对小城镇规划在小城镇建设和发展中的作用,意见较为一致。小城镇的建设和发展,首先要从规划入手,且规划要科学,要把长远规划和近期规划结合,把城镇建设规划、土地规划与当地国民经济和社会发展规划结合起来。小城镇规划的意义在于规划的实施,只有实施,才能全面实现规划的意图、原则和内容,规划对小城镇建设和发展的作用才能得到体现。


  中国地方政府研究院院长彭真怀指出规划在发展中居于龙头地位,小城镇发展离不开规划水平的提高。应当充分发挥规划的龙头作用,优化小城镇布局,合理布置生产生活等服务设施。


  中国城市规划学会副理事长陈为邦指出小城镇建设规划先行,目前我国小城镇建设形势非常好,但是也存在不少问题,因此各地在建设小城镇的过程中必须注意,要建设好小城镇,一定要抓好规划这一龙头。


  然而目前我国的小城镇规划也存在一些问题:i.规划规模盲目求大求全。小城镇的发展需要一定的人口聚集规模,但应适度,要讲求效益,并不是越大越好。规划应该在考虑自身实际的基础上着眼于长远,勇于改革创新,以适应时代发展的新要求。2.规划缺乏特色,定位不明。个性和特色是小城镇规划的核心。要保持小城镇的生命力,规划建设必须考虑当地的政治、经济、地理、历史等因素,突出地方特色,注重城镇个性。3.规划实施缺乏延续性。城镇规划是具有法律效力的,但由于我们的政府部门长期形成的长官意识,行政指挥技术,导致每换一届领导,可能就有一个新的城镇规划思路,已批准的规划形同虚设。因此应进一步建立健全城市规划的法规体系和规划审批制度,规划经过批准实施后,就具有法律效力,任何组织和个人都无权随意变更,保证规划的稳定性和长远性。


  (四)对小城镇在城镇化中地位的研究


  我国的城镇化道路存在着很多争论,小城镇在我国城镇化中的地位认识也存在着明显的分歧。归纳起来主要有三种:优先发展大城市;优先发展小城镇;大中城市和小城镇协调发展。持“优先发展大城市”观点的学者认为大城市有以下优势:规模效应和经济效益;大城市具有国际影响力,能够有效地参与国际竞争;大城市能提供更多的就业机会,容纳更多人口。持“优先发展小城镇”观点的学者认为小城镇具有以下优势:城镇化成本低,投入相对较少;小城镇是城乡结合部,大力发展小城镇有利于城乡统筹发展;发展小城镇符合城镇化的一般规律,城镇化过程平稳。大城市的优势即小城镇的劣势,小城镇的优势即大城市的劣势,所以目前主流思想还是大中小城市和小城镇协调发展。


  (五)对小城镇建设中存在问题的研究


  对于小城镇在建设和发展中存在的问题,许多学者和专家都进行了详细的研究和论证,并取得了一些共识,突出的有以下几个方面:城镇布局不合理,规划缺乏科学性;土地制度、政策和利用等方面的问题严重制约了小城镇的发展;小城镇财政金融体制不健全,建设资金匮乏;小城镇政权建设不完善,行政管理体制落后;小城镇财政体制不完善,小城镇的财政体制改革有所滞后,小城镇财政体制新老并存,影响全国小城镇财政的建设和发展;户籍制度对小城镇发展的制约;小城镇就业、养老、医疗等社会保障制度明显滞后,难以适应小城镇的发展需要。


  五、新时期我国小城镇建设实践的发展趋势


  (一)注重风貌和历史传承,建设特色小城镇


  小城镇特色可以产生双重效应,首先是内在效应,通过小城镇特色的设计,加速小城镇内部资源的集聚,不断增强自我发展能力;其次是外在效应,小城镇的特色可以使当地的居民引以为豪,也会引起外来人的仰慕和兴趣,特色形成的感召力能够集聚更多的外部资源,促进小城镇更快的发展。因此,在小城镇发展建设中要注重内涵建设,充分挖掘小城镇的区域经济优势,按照“因地制宜、发挥优势、突出特色”的指导思想,制定优惠政策,鼓励和倡导建设特色小城镇,使城镇建设和自然环境和谐共处,寻找地方的文化传统、民俗习惯、生活方式,保护城镇历史遗迹,以此建设各具特色和功能的城镇。


  (二)保护生态环境,建设生态小城镇


  建设生态小城镇可以促进资源的合理配置,是我国促进经济发展和各方面事业进一步繁荣的必由之路。城镇走生态化发展之路标志着城镇由传统的唯经济发展模式向符合生态开发模式的转变。建设生态型小城镇是国际的大趋势,生态小城镇建设的过程将促进经济发展、社会进步和生态保护的相互协调,以及物质、能量、信息的高效利用。


  (三)积极发展小城镇主导产业,塑造良好的投资环境


  产业是小城镇的命脉,小城镇的发展必须依靠特色主导产业支撑,通过特色主导产业累积和循环的更替过程,吸聚农村人口,积累发展财力,推动城镇不断向前发展。主导产业的选择要立足于本地的资源优势,培育当地的特色主导产业,引导农村二三产业向小城镇集聚。我国小城镇普遍存在特色主导产业不突出现象。因此各地小城镇应合理定位小城镇的功能,大力发展主导产业,增强其辐射带动作用和吸纳农村富余劳动力的能力。


  (四)落实科学发展观,推进小城镇体制改革新时期要落实科学发展观,推进小城镇的建设就


  要深化改革,清除或避免小城镇建设中的体制性障碍,主要包括以下方面:


  1‘.完善财政体制。要保证小城镇的健康发展和基础设施的建设,就必须建立起规范高效的小城镇公共财政管理体制,按照“一级政府,一级财政”的原则,建立起功能完整、独立的财政管理体制。


  2.完善行政管理体制。小城镇政府是国家最基层的一级政府,我们应该根据城镇管理工作的实际需要,建立职能明确、结构合理、精干高效的镇政府。


  3.创新户籍制度,让农民摆脱身份束缚,淡化各项制度对户口的特殊要求,确保城乡居民享受同等待遇,维护农民的合法权益。


  (五)加大公众参与力度,推进科学民主的小城镇建设


  与国外发达国家相比,我国城镇规划中的公众参与是很不够的。主要表现在:1.收集听取公众的意见不充分、不广泛,收集意见的方法、手段不多;2.对规划内容宣传不够;3.对民众意见的研究分析不深入、不透彻。新时期我国的小城镇建设应认真研究和解决如何以人为本、为人着想,真正代表广大人民群众的利益。


    六、结论


  综观国内外小城镇建设实践,建设生态可持续发展的特色小城镇是其必然趋势,科学的规划设计是小城镇建设的根本依据,大力发展小城镇特色主导产业和完善的财政体制、行政管理体制、户籍制度是促进小城镇发展的重要措施。随着建设市场国际化、建设投资主体多元化,影响小城镇建设和发展的因素越来越多,我国小城镇建设的理论与实践,要根据知识经济时代的要求,不断进行深化改革,有效地实现我国小城镇健康有序地发展,促进小城镇整体水平不断提高,保证城镇化的进程顺利进行。

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