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小城镇建设的国际经验借鉴

发布时间:2016-04-16 13:41

  小城镇建设是我国农村继家庭承包经营和乡镇企业发展之后的又一伟大创新实践,它既是提高我国整体城镇化水平的重要途径,也是全面建设小康社会和实现现代化的必经阶段,更是破解“三农”问题的根本出路。党的十六大报告指出:"发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础,科学规划,合理布局,要同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍,引导农村劳动力合理有序流动”,这为小城镇建设指明了方向,也是推进小城镇健康发展的指导方针。


  城市化是经济社会发展的普遍规律,小城镇建设是世界范围内城市化趋势的重要内容。早在20世纪50年代,城市化水平很高的发达国家就出现了城区人口郊区化、城市布局分散化、小城镇建设都市化的合理发展模式。“它山之石,可以攻玉”,了解国际小城镇建设的成功经验,对于探索中国特色小城镇建设之路,加快我国小城镇发展具有重要的借鉴意义。


  ―、国外小城镇建设的情况概述


  美国是世界上经济最发达的资本主义国家,其城市化进程起步于19世纪中叶,至20世纪60年代,该国的城市化任务基本完成。目前,美国共有51个州,3042个县(郡),35153个市、镇。其中300万以上人口的城市有13个,20万到100万人口的城市有78个,10万到20万人口的城市有131个,3万到10万人口的城市878个,几千到3万人口的小城镇达34000多个。可见,美国城市的规模差别很大,但以10万人以下的小城镇居多,大约占城市总数的99.3%,并且,大量小城镇在快速发展的过程中,围绕大中城市周围布局,使许多地区的大、中、小城市(镇)逐步形成密集的城市群带,从而形成大、中、小城市(镇)相互配合、错落有致的城镇体系。再次,美国小城镇的兴起,是伴随着人口和产业向小城镇聚集而发生的。小城镇产业的扩张和企业数量的增加,带动了相关产业和服务业的发展,小城镇的商业活动日益活跃,夯实了小城镇持续发展的物质基础。尽管美国城市的规模大小不同,但不同城市(镇)的主导产业突出,特色鲜明。离美国西雅图市18公里的林顿镇原是波音飞机公司的总部,2001年有人口5.3万,而工作人口有4.6万,工作人口占镇总人口的比重高达86.8%。该市一半以上的就业是由波音公司提供的,其他产业则是围绕给波音公司服务而建立的。


  像美国一样,英国、日本、意大利、法国、西班牙、荷兰、澳大利亚、新西兰、巴西等国的小城镇在经过几十年的建设后,多数巳发展成为景观优美、环境优雅、设施齐备、经济发达、社会文明的“都市化的村庄”,他们在各国社会经济发展中发挥着重要的作用,是城市生物链条中不可或缺的部分。


  二、国外小城镇建设的成功经验国外各国小城镇建设成就的取得,得益于他们都有一整套促进小城镇健康发展的措施方法,这些包含科学规律的共性内容成为促进世界小城镇建设的成功经验主要表现为:


  (一)重视规划,强调立法


  在国外小城镇健康发展的进程中,各国都无一例外地十分重视规划工作。规划工作在小城镇建设中发挥着导向作用、协调作用、促进作用。科学预见性、整体协调性、法律约束性成为各国小城镇规划的一致原则。美国小城镇建设的总体规划,是依据联邦政府和州政府的有关法律规定并根据本地区区位特点和产业特色进行的’非常注重规划的整体性和长随意改变和调整,这从根本上保证了美国小城镇建设的规范性和健康发展。杜绝了重复建设,显现了较高规划效益。巴西政府特别重视城市规划。例如,1988年出台的《宪法》中有一章专门讲述了城市规划问题,确立了城市发展政策的指导原则,强调了政府在城市规划方面的责任,并规定2万人以上的城市必须有一个控制性规划。具体而严密的程序保证了发展规划的合理性与科学性。巴西的城市规划委员会由规划专家、当地官员和居民三部分组成。承担城市规划工作的规划院的费用支出由政府负责,议会负责审核规划预算。城市规划委员会负责制定规划政策,城市发展规划由住房局和城市规划设计院联合制定,规划的通过要经过法律程序。如果个人(如地方官员)试图修改规划,必须先征得规划委员会和技术人员同意才能上报,而且必须提交联邦规划委员会审查、议会讨论,讨论通过后才能修改。


  (二)市场导向,宏观调控


  以市场为导向,按市场规划运行是国外小城镇建设的最基本特点。小城镇人口不论是从城市扩散而来,还是从农村聚集而来,都是经济生活与社会生活变革中的自然流动,小城镇人口聚集的市场机制灵活简便;小城镇建设从各地实际出发,在市场变化中确定自身的主导产业,形成地方个性。可以说,正是市场这只“看不见的手”推动着国外小城镇的发展。与此同时,在小城镇市场发展的过程中,各国政府也十分注重宏观调控。政府通过颁布法令、制定优惠政策等宏观调控手段,弓丨导人们向不同等级的城镇定居和创业,有效防范人口向大中城市的过度集中,抑制“城市病”的产生和蔓延。


  (三)科学管理,民主决策


  小城镇是一个复杂的管理系统’其管理水平高低,管理体制是否顺畅,直接影响着小城镇的品位和环境,影响着小城镇聚集效应的好坏、整体功能的优化、综合效益的提高。国外小城镇在几十年的发展过程中,逐步形成了管理理念先进、管理决策民主、管理机制精干、管理职能突出、公共服务优先、管理人员质高的小城镇管理的科学模式。西雅图市林顿镇的政府机构非常精简。该镇的政府管理机构是由选民通过选举产生的市议会。议会成员包括:一个市长,若干个委员,下设一个会计和一个书记员。全镇政府机构的人员不到20人。议会定期举行会议,商议重大事项。美国市民管理城市的民主意识很强。据了解,民意对政府决策有相当大的影响力,重大事项没有民众的表态’无论是城市开发执行董事长,还是市长,都无权单独决定。


  (四)多元投资,设施先进


  为了使小城镇快速、持续发展,必须加强和完善基础设施建设,这是各国小城镇建设的成功经验。交通、通讯基础设施高度发达,城镇时空距离缩短,各类服务设施高度完备,城镇绿化率高、住宅布局合理,生活方便迅捷,环境优美恬静’是国夕卜小城镇的真实写照。小城镇基础设施建设需要大量资金,远意义。小城镇规划的法律约束力极强,不会因人为原因而依法管理小城镇基础设施建设投资,以及成功的专项建设资金报批和审查,在充分发挥小城镇财政投资和财政政策的引导和调控的同时,拓宽小城镇基础设施的投融资渠道,积极引导各种社会资金投向小城镇基础设施建设.这是国外小城镇基础设施建设的成功经验。如美国小城镇基础设施建设投资主要由政府解决,税收、资金的缺口部分,政府通过发行债券补充;小城镇公共设施建设,由地方政府集资解决,资金来源是地方财政收入和部分地方税收,政府也根据情况,按城镇人rI比例给予适当的财政辛卜贴;个体投资者可以对小城镇的一些公益事业资助和向服务行业投资;小城镇通过房地产开发,带动城镇基础设施建设。


  (五)产业主导,特色鲜明


  小城镇的发展与产业发展有直接的关系。当小城镇发展到一定的水平时,决定小城镇增长的不再是本地的资源禀陚,而是小城镇本身的集聚资本、劳动力等生产要素的能力。这种能力取决于小城镇能否形成一种繁荣的主导产业,这一产业将会派生出新的产业,而新的产业又能形成一种繁荣的主导产业及其派生出的新产业。这种累积和循环的产业发展的过程,推动小城镇不断向前发展。因此,小城镇发展首先要解决的就是产业发展问题。美国等国家小城镇发展的经验也说明,因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业是保持小城镇活力,推动小城镇发展的重要条件。以美国旧金山附近的小城镇帕洛阿尔托为例,该镇是一个只有5.6万人口的小城镇,在发展过程中,依托W:邻斯坦福大学的优势,发展包括电子、软件和生物技术在内的高新技术产业,成为世界上最充满活力的小城镇之一。可以这么说,离开了产业的支撑,小城镇将失去发展的基础。其次,小城镇的发展也有赖于准确定位、特色鲜明。综合性小城镇、工矿业小城镇,交通枢纽小城镇、商贸小城镇、文化小城镇、旅游小城镇、科技小城镇、电子小城镇等各种类型的小城镇在国外屡见不鲜。根据自己的区位条件,以市场为导向,立足自身条件和资源优势,因地制宜,培育支柱产业’创出特色优势的小城镇发展之路值得我们借鉴。


  (六)综合协调,持续发展


  大、中、小城市(镇)数量配置合理,区域布局规范,城乡经济统筹、持续发展是国外小城镇建设发展的又一成功经验。首先,从区域布局看,美国有3个主要的城市群(带)。东北部都市群的城市最为集中,也是世界上最早、最大的城市连绵带。它北起波士顿,南到华盛顿,绵延700公里,宽约100公里,这个城市带包括从波士顿、纽约、费城、巴尔的摩到华盛顿的数千个大中小城市(镇)。五大湖南部的工业地带的城市也是高度密集。从密尔沃基开始,经过芝加哥、底特律、克利夫兰到匹兹堡,形成一个城市连绵带。卫生城镇和工业区相互交错,已难以分辨他们是哪一个城市的郊区了。第三大城市连绵带在加利福尼亚州。它北起旧金山湾区,经洛杉矶、圣迭亚戈直到墨西哥边境,呈哑铃形。城市带的形成和大量卫星城的兴起,不仅有效地解决了传统上靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模扩张所带来的缺陷,抑制了大城市规模过于膨胀的问题,而且有利于大中小城市在空间和产业布局上相互依存和配套,形成了功能互补的城镇体系。其次,从城乡统筹发展看,美国现有的乡村不再发展成为传统的城乡,在保留乡村某些特征的同时,在生产、生活方式上乡村巳经和城市没有什么差别,城乡进人了协调发展的良性循环。国际经验表明,凡是城镇化水平高的国家,其农业也相应地较为发达。农业部门生产率的提高是城镇化得以顺利推行的基础。再次,从小城镇的可持续发展看,小城镇的可持续发展是指小城镇的建设和发展,一切从城乡协调发展和充分发挥小城镇作用出发,以小城镇人口发展和素质提高为核心,谋求小城镇经济发展和资源的合理利用、环境保护的良性循环。世界各国在经历了通货膨胀、失业增多、贫富不均、能源匮乏、环境污染、生态恶化等危害后,越来越重视经济和社会的可持续发展。在小城镇的建设和发展过程中,可持续发发展的理念和措施越来越深人人心。


  不可否认,国外各国在小城镇的建设过程中,也存在着这样那样的问题和失误,如“过度城市化”和“过度郊区化”。


  综观世界各国小城镇的建设与发展,成功的经验与失败的教训并存。兼收并蓄、扬弃吸收这些经验和教训,对于推进有中国特色的小城镇建设,解决我国小城镇建设中存在的诸如布局规划不合理,规划建设随意性大,/]、城镇产业特色不突出,小城镇体制改革滞后等种种问题。正确发挥小城镇在我国社会经济中的重要作用,促进中外小城镇的健康发展具有十分现实的意义。

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