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美丽城镇建设的体检模式及纠偏机制研究

发布时间:2020-12-04 10:41

  摘要:美丽城镇是浙江省小城镇建设的新时代主题,也是推动城乡融合发展的全领域行动。地方实践需要破除以往达标创建的思维定势、工作惯性和路径依赖,编制实施方案可以对照省级层面三类三级综合评价指标体系,但需落实社会主体参与的体检模式,尤其是共性指标要坚持问题导向,个性指标应强调目标向导,满意度指标主要着眼结果导向。安排建设项目需要考虑空间产权分散、利益主体多元等现实约束,重点关注目标设置动态化、项目选择合约化、要素配置市场化、绩效评估社会化等规划管理转型要求,充分发挥市场和社会两大主体对行政决策的纠偏能力。


  关键词:美丽城镇;体检模式;指标体系;纠偏机制;浙江省


  引言


  实施“百镇样板、千镇美丽”工程(以下简称“美丽城镇建设”),是浙江省深入贯彻落实习近平系列重要思想,协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的重大部署和全面行动[1]。自2019年12月浙江省委办公厅、省政府办公厅联合印发《关于高水平推进美丽城镇建设的实施意见》(浙委办发〔2019〕52号)以来,各市(设区)、县(市、区)、镇(乡、街道)相继按照2020、2022、2035三个时间节点,筛选创建对象,编制实施方案,分解工作任务。随着疫情防控总体稳定、社会经济持续复苏,原计划建设项目陆续启动,新一轮达标行动全面铺开。但跟踪研究发现,有些乡镇目标设定和项目选择“重面子,轻里子”思维定势仍在,资金安排和绩效评判“重建设,轻维护”工作惯性犹存。要避免美丽城镇建设产生事与愿违的结果,需要充分理解生态文明建设与多元主体共治的时代背景,切实引入社会主体参与的体检模式,全面落实要素市场配置的纠偏机制,有效凝聚政府、市场和社会三大合力。


  1浙江美丽城镇建设的时代背景


  1.1经济均衡与城镇特色短板


  小城镇曾是农村人口溢出和剩余劳动力转移的蓄水池[2],后成为经济改革发展的减震带,现在是城乡融合发展的加速器。小城鎮之所以受到长期广泛关注,研究成果极其丰富,与我国城乡二元体制密不可分[3]。浙江因其地理位置、生态环境、自然资源、人文精神等多种特性,走出了一条有中国特色的小城镇建设路径,学界和政界称其为“浙江模式”或“浙江经验”。习近平总书记在2013年中央城镇化工作会议上,明确提出发展美丽城镇;2015年又对小城镇建设作出重要批示:“从浙江和其他一些地方的探索实践看,抓特色小镇、小城镇建设大有可为,对经济转型升级、新型城镇化建设,都具有重要意义。”规划能产生秩序,也能导出千镇一面,小城镇在竞争中求发展,总体结果是经济空间相对均衡和城乡收入差距较小,但局部空间却是“乱七八糟的生机勃勃”与“井井有条的死气沉沉”并存。浙江的小城镇从“一镇一品”到特色小镇,从环境综合整治三年行动到美丽城镇建设2035蝶变,既是坚守红船初心和创新精神的延续,也在突破管制思维和审批路径的约束。


  1.2生态文明与城乡融合发展


  在史无前例的快速城镇化过程中,小城镇是完成产业集聚的重要载体。浙江是习近平生态文明思想的重要萌发地,是“绿水青山就是金山银山”理念的发源地,习近平总书记多次强调创新引领,推动经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进,走出一条质量更高、效益更好、结构更优、优势充分释放的发展新路。在改革开放初期,小城镇是浙江民营经济的孵化器,是产业转型升级的稳压器,是体制机制创新的检验池,是市场资源配置的大载体,小城镇兼有城市集聚效率和乡村开敞环境,在竞争与协作中演化出城镇群,奠定了城乡发展的空间形态基础[4]。伴随着经济后工业化,城镇化也进入“以城市群为主体形态,大中小城市和小城镇协调发展”的生态文明新时代,费孝通先生倡导的“小城镇,大战略”,不但没有过时,反而更加突显新的历史内涵、战略意义和时代特征[5],尤其是规划管理改革尚未完成存量转型,小城镇建设用地再利用、建成环境再提升等公共开发诉求遭遇空间产权分散、利益主体多元等个体权利约束,美丽城镇目标需要接受城乡融合结果检验。


  1.3全域美丽与多元主体共治


  在以人为本的新型城镇化进程中,小城镇是实现城乡融合的关键节点。虽然小城镇建设一直是城镇化政策的重要导向,但通常是出于保护耕地资源和生态环境、节约集约利用建设用地、引导农村人口有序流动、提高公共配套设施利用效率、调控城市规模和预防“城市病”等外在目标[6]。结果就是基础设施建设滞后、公共服务功能较弱、人口集聚有限、经济规模偏小、地方特色不清,小城镇发展的实际成效很难达到政策预期,既没能充分发挥带动农村的作用,也没有形成有效补充城市的功能。小城镇发展不仅存在区域差异,而且普遍收缩与高度分化并存特征明显,功能多样的特色小城镇格局正在逐步形成[7]。浙江省在县域经济基础上,还原小城镇在城乡社会经济网络结构中的主体地位,助推美丽城市、美丽城镇与美丽乡村融合,演化生成城乡生命共同体,是新时期国土空间规划与监督实施的关键结果。城乡生命共同体既是命运共同体,也是利益共同体,更是责任共同体,其中要统筹公共资源在城乡间均衡配置是未来行动的重点内容[8],要切实提高小城镇公共设施的配置效率和服务水平,需要进一步转变政府职能,充分发挥市场配置资源的决定性作用。


  1.4数字政务与要素市场配置


  在经济转向高质量发展的新时代,小城镇是优化要素配置的网络节点。随着经济主力人口不断收缩,老龄化不断加剧,养老金财政负担和地方债务缺口不断累积,全面实现要素配置市场化成为核心诉求和改革焦点[9]。浙江省的改革实践在行政审批制度、投融资体制、民营经济发展、要素市场化配置等方面取得了一定成效,但产权保护和要素配置仍存在一些薄弱环节[10]。2010年浙江领全国风气之先,搭建网上办事大厅,将传统办证大厅的服务事项搬上了网,当年即成为全国审批项目最少的省份之一;2014年率先提出“四张清单一张网”改革,初步厘清了政府治理的边界;2016年首次提出启动“最多跑一次”改革,建成五级联动的浙江政务服务网,推动“互联网+政务”跨越新平台;2018年“最多跑一次”写入国务院政府工作报告,从浙江经验走向全国。未来的小城镇是城乡要素交汇之所,为促进土地资源与建设项目精准对接,2019年率先推出“标准地”数字地图,解决供需信息不对称问题,实现企业拿地“找市场不找市长”,撬动要素配置模式、供地模式、招商模式的深彻变革[11]。


  2美丽城镇建设的体检模式


  美丽城镇建设是小城镇环境综合整治三年行动收官之后的政策延伸,出发点是解决遗留问题、引导特色发展。为规范美丽城镇创建方案编制,2020年5月浙江省城乡环境整治工作领导小组美丽城镇建设公室印发《浙江省美丽城镇建设评价办法(试行)》(以下简称“评价办法”),提供面向小城镇高品质发展的三类三级加权综合评价指标体系,其中全省达标类共性指标150分,权重0.2,面向所有城镇;特色创建类个性指标200分,权重0.25,针对美丽城镇样板镇;公众满意度指标100分,权重0.2,区分申报和验收两个时点。一级指标关注环境、生活、产业、人文、治理“五美”目标,突出城乡融合体制机制创新成效,二级指标对应领域提升行动,三级指标指向具体工作任务,创建申报明确引入体检模式,建设内容以城镇建成区为重点,要求涵盖行政辖区全域。


  2.1共性指标坚持问题导向


  从时间维度来看,美丽城镇建设仍旧坚持问题导向。多数小城镇启动美丽城镇建设,编制行动方案,面临的首要难题是如何筛选建设项目[12]。小城镇工作的正常模式,是按照先规划后建设原则布局各类项目,但是现行总体规划(2020年)即将到期,新的国土空间规划(2035年)尚未编制,加之突如其来的的疫情影响,相关部门和基层领导手里还没有未来发展“一张蓝图”,仓促确定建设项目,不仅影响创建进程,也为后续发展留下隐患。规划过渡期的最佳选择,只能是对照共性指标查找历史遗留问题,然后采用“针灸疗法”进行补救式建设。


  评价办法设置了55项约束性共性指标,约束性主要是指近期(2022年)申报省级样板镇的分类达标要求,其中都市节点型和县域副中心型须达到120分(良好)以上,特色型须达到105分(中等)以上。共性是指远期(2035年)所有城镇都必须达到150分(满分)以上,从浙江小城镇发展历程来看,这些共性指标可能会迭代升级,也就是說15年以后,这些要求可能太低了,但从当下工作实践来看,逐条检视得分情况,可以清楚地显示现存问题,也能反映小城镇彼此差异,尤其是普遍失分的指标,可能就是省市层面的机制创新方向。


  2.2个性指标强调目标导向


  从空间维度而言,美丽城镇建设更强调目标导向原则。美丽城镇建设是长期目标与短期行为的有效结合,尽管小城镇“既不像城市,也不像乡村”的刻板印象有所改观,但从城乡空间结构层面来看,小城镇还是“有特点、无特色”,虽然浙江引以为豪的“县域经济”“块状经济”局部成效显著,但是小城镇产业雷同、特色丧失、纽带作用不强的普遍性问题依然存在。在技术扩散、标准统一、城市建设趋同的背景下,小城镇特色如何显现,就成为美丽城镇建设的又一难题,根本出路是在经济分工与合作中,找到特色产业发展的可持续路径。


  评价办法设置了100余项个性指标,着眼竞争力提升和现代化建设,突出高标准、高品质和高质量,按都市节点、县域副中心、特色镇和一般镇分类引导,特色镇细化为文旅、商贸、工业和农业四个子类。如果说共性指标主要反映政府各部门的工作成效,即落实城乡统筹政策过程中,按照城乡一体化标准提供基础设施和公共服务的既往成就,那么个性指标则是市场多元主体参与全球经济分工或区域产业协作的目标导向,因为个性指标对应的内容,不再是统一提供的标准化产品或服务,能否达标关键要看特色产业的关联企业发展状态。


  2.3满意度指标是结果导向


  从发展理念来说,美丽城镇建设对结果导向的内涵有所调整。新型城镇化之所以是中国特色,在于城市化的核心是“化”,包括“化地”和“化人”一体两面,“完全化”了的就是城市,“不完全化”的就称之为镇。过去城乡建设普遍关注人、地、钱这三大要素从哪里来的问题,结果就是以人为本、以人民为中心的发展理念很难落地。因为城市化就是要把人分成城里人和农村人,农村人还可细分为农民工和留守人员,二者都被归入“问题人”范畴,解决他们“到哪里去”天然是“人民政府的责任”,虽然他们名下有地,但从结果来看,还是要政府花钱。


  评价办法设置了20项满意度指标,以问卷调查的方式,推动美丽城镇共谋、共建、共管、共評和共享,希望落实群众主体原则,但是如何开展问卷调查,将影响到公众调查的有效性和公共决策的科学性,因为公众参与能否反映“大多数人的意愿”始终存疑,“最大多数人的最大利益”本身就是一个伪命题,而且公共领域的“邻避效应”广泛存在。因此,美丽城镇建设开展群众满意度调查,最重要的社会意义是激发小城镇群众参与公共事务的热情,这就要求满意度调查不能仅限于填写几张问卷,而要广泛组织面对面交流和人与人沟通。


  3城乡融合发展的纠偏机制


  政府行政、市场主体和社会组织是城乡治理的三大主体,城乡分治、统筹、一体化和融合是城乡治理的四个阶段,城乡分治和城乡统筹侧重行为,城乡一体化是行为与结果的统一,而城乡融合则是结果。各个阶段的治理主体及其作用方式有很大差异,城乡分治是行政作用的结果,城乡统筹主要依靠行政力量,城乡一体化是行政与市场共同作用的结果,而城乡融合则是市场和社会充分发育的均衡状态,美丽城镇建设能否成为城乡融合体制机制创新的有效载体,关键在于能否充分发挥市场和社会两大主体的纠偏能力。


  3.1目标设置动态化


  初始目标设置不是限制城镇功能迭代。各镇(乡、街道)选择哪个功能类型,作为样板镇创建目标,主要应基于自身的资源禀赋和比较优势。虽然各镇在“一镇一方案”时,通常都有SWOT分析过程,但需要澄清两点:一是比较优势是自己跟自己比,而不是跟其他镇比;二是基于比较优势原理的分工与合作格局不是一成不变的,而是随着环境和能力的变化而变化。基于第一点,即使一个镇的工业、商贸、文旅、农业都比另一个镇强,但对于自身来说,各产业发展的机会成本不同,考虑到区位条件和资源约束,也应该集中精力,发展成本最低、效益最高的产业,每个镇都这样做,就会实现社会总财富最大化。基于第二点,加入时间维度,可以看到改革开放40多年来,过去的许多农业乡镇,今天已经演变成工业强镇、商贸特色镇,甚至是城市建区,那么2022年成功创建省级样板镇的美丽城镇,人口流动、产业变迁等不确定性因素很多,高速增长、持续发展的预设目标能否达成,到2035年会演化成什么形态,停滞甚至衰退也有可能,需要根据市场变化适时调整。


  省级样板镇的目标选择,能反映比较优势转变和动态适应能力。2020年度共有169份省级样板创建申请,其中都市节点型26个(占15.4%)、县域副中心型36个(占21.3%)、文旅型66个(占39.0%)、商贸型6个(占3.6%)、工业型17个(占10.1%)、农业型18个(占10.6%)。其中文旅型远超工业型,并非浙江小城镇工业经济衰落、旅游产业繁荣的现实对应,而是基层政府已经认识到服务业发展的大前提正在成型(2019年中国服务业占比53.9%),继续扩大工业用地的机会成本已经增加,开发旅游服务的比较优势开始显现,类似的都市节点和县域副中心城镇,虽然当前的工业产出占比依然很高,但发展目标一定是融入城市群。


  3.2项目选择合约化


  建设项目选择必须表达多元主体合意。社会组织参与公共服务供给、市场主体参与基础设施建设,是建设美丽城镇、推进城乡融合的关键。多年来,基础设施和公共服务由公共财政出资、政府部门建设和维护,社会公众缺乏“公共福利有成本”的理性认知,存有“市场主体只关注经济效益”等恶意猜测,基层干部热衷于向上争取资金项目,养成了要优惠政策、靠财政拨款的工作惯性,主管部门其实是“花公家的钱,办别人的事”,也存在投资低效、权力寻租等负面现象。“如何分饼,决定饼能做多大”,当前浙江城乡基础设施延伸、公共服务均衡的基本目标已达成,可以说公平原则已充分体现。未来美丽城镇追求多元目标平衡、特色更加突显、服务质量提升,投资原则应转向“效率优先,兼顾公平”,项目选择也应是“政府引导、市场主体、社会参与”的合约模式,包括停车设施、星级酒店、品牌连锁店等,尤其优质教育和医疗服务,都不是标准化产品;邻里中心、商贸综合体、文旅产业项目,尤其老旧小区改造项目,都要基于真实的市场需求,经得起边际收益分析检验。


  改造类项目的规划弹性,能体现三治融合意愿和政府服务能力。以城边村、镇中村改造为例,在工业化推动城镇化过程中,空间规划主要关注有多少建设用地可用,项目设置更多考虑拆迁安置成本,许多建筑密度大、老旧房屋多的区块,很自然地成为“历史问题”,“乱七八糟的生机勃勃”与“井井有条的死气沉沉”并存。美丽城镇建设依然是规划引导,但结合“最多跑一次”改革,引入了弹性规划更新机制,鼓励市场主体与利益相关者协商,合作设计改造项目,只要不突破用地红线,能够改善人居环境品质和交通出行条件,就可以自主论证规划条件,纳入建设项目库,项目完成后还可以申请相关财政补助。


  3.3要素配置市场化


  要素保障体系需要强化市场选择功能。创新管理机制,统筹要素保障主要考察人口、用地、资金三大要素指标,人口指标赋值有所浮动,用地、资金权重设定为1:1,因果关系可能是倒置,因为土地、资金、人口等要素还主要由行政配置,用地指标、税收减免、财政补贴的决定权在县级主管部门,乡镇在多数情况下是结果承受者。要素配置模式是反映城乡融合状态的显示器,体制机制指标应体现市场主体的能动性。首先,人口项包括人口集聚和人才引进两个子项,但分值设置重点关注人才引进,而非本地专业人才成长或返乡创业,没有反映小城镇的人口本底特征。其次,用地项形同虚设,小城镇所有建设项目都可纳入美丽城镇建设范畴,专项指标和增减挂钩在乡镇级单元非常有限,最关键是存量开发不应设置上限得分。第三,资金项依赖公共财政,财政支持、财税返还、土地开发出让收益返还都是政府补贴,社会资本只占30%的权重,而且还要判断投资规模与成效,这将导致基层干部继续围绕上级政府部门开展工作。考虑到现行指标体系要兼顾不同区域、覆盖全省各地,各镇(乡、街道)提供的自主申报指标,应反映要素配置市场化的创新路径和实际成效。


  文旅特色镇的培育机制,能反映产业演化特征和市场纠偏能力。以慈溪市文旅特色省级样板镇培育为例,市域多个城镇有文旅产业基础和投资开发愿望,其中观海卫镇是国家级历史文化名镇,自然和人文旅游要素配置齐全;而匡堰镇具备青瓷文化创意、高山民宿体验等开发条件,借助互联网络快速发展。考虑到观海卫镇前期政府已经投入太多资金,而且后续保护开发主要由国企(慈溪市旅游开发投资有限公司)承担,而匡堰镇文旅产业可以带动乡村转型,因此建議匡堰镇申报文旅特色样板镇,并提出以上林湖越窑青瓷为核心的实施方案。匡堰镇接受了文旅目标定位,放弃了依靠政府财政投入的培育模式,转向市场寻找多元化合作对象,鼓励本土民营企业家二次创业,吸引大学生回乡创业,支持本地农民就业转型,突破了青瓷、杨梅、高山茶叶等产品约束,拓展了民宿、采摘、生态体验等服务边界。


  3.4绩效评估社会化


  建设绩效评估需要防范行政决策风险。浙江美丽城镇建设的阶段性目标,是2020年有100个左右小城镇率先达到样板镇要求,2022年有300个左右小城镇达到样板镇要求,其他小城镇达到以“十个一”为标志的基本要求,城乡融合发展体制机制初步建立,同步建立小城镇动态监督评价机制,每年定期发布“美丽城镇发展指数”。对于多数小城镇主要领导来说,美丽城镇建设是全省统一布置的政治任务,也是全民普遍受惠覆盖的民生工程,更是全面转型发展的突围行动,作为政治任务肯定要按时完成,作为民生工程可能会忽略经济分析,作为突围行动必然面临法规政策约束。但要实现城乡融合这一根本目标,就需要充分考虑社会化多元主体参与和新型城镇化多元目标衔接,仅靠行政决策定然力不从心,如何发挥群众主体的主观能动性,统筹不同利益相关者的核心诉求,打造共建共治共享的社会治理体系至关重要。首先要做,而且能做的就是改善满意度调查的工作方法和反馈模式,由基层政府委托规划设计单位调查反馈,改为社会第三方调查向当地人大代表反馈。


  评价数字化的在线模式,能反映社会发育过程和公众参与能力。以宁波市镇海区为例,结合数字政务建设,开发基于移动互联网的在线评估系统,由第三方(属地高校研究人员)监测美丽城镇建设指标,并根据在线数据变化反向追踪实际项目进程,相关责任人、人大代表和政协委员可以实时查看绩效数据,据此判断项目决策的科学性和有效度。实现绩效评估数字化和在线化,不只扩大了社会公众的知情权,还能有效提升公众的参与意识和参与能力,尤其是涉及环境卫生、停车场位等公共设施增建和改造过程中的“邻避”难题,离开公众参与基本是无解的,通过与周边村镇、小区的实时数据对比,能够化解项目实施阻力。


  4结论与讨论


  美丽城市、美丽乡村、美丽城镇是新时代中国特色社会主义生态文明建设的三大板块,小城镇既是过渡地带,也是连接纽带,城乡人居混合,产业持续迭代,总体质量明显改善,个体差异不断扩大,快速城镇化遗留的矛盾冲突持续累积,未来发展的不确定性更加突出。面向2035城乡融合发展目标,美丽城镇建设需要重新思考公平与效率的平衡问题。


  一是全面落实体验模式,维护城乡基础设施均衡和公共服务公平。公平是城乡均衡,发展是底层逻辑,不同发展阶段、不同人群对均衡的标准有不同的理解,过去行政主管部门拥有更多甚至是决定性的话语权,很难避免厚此薄彼或事与愿违的结果。要实现全域美丽,就需全面落实体验模式,基于群众主体意愿,配建市政基础设施,维护公共服务品质。


  二是重点引入纠偏机制,促进社会多元主体发育和要素市场配置。任何公平,背后都有效率的考量,公共政策的良好意愿,并不会必然产生公平结果,过去行政主管部门拥有更多资源配置权,很难避免权力寻租或资源错配的结果。随着公共财政支付范围持续扩大,美丽城镇建设将更多地依靠社会和市场两大行为主体,论证目标可行性,评估项目经济性。


  此外,美丽城镇建设必须破除达标创建的思维定势、工作惯性和路径依赖,小城镇主导产业和特色功能,通常是基于比较优势的演化结果,而非顶层设计的规划结果。实践中强调规划引导,并不否认信息不对称和结果不确定等经济规律,评价办法和指标体系主要起引导作用,乡镇编制实施方案可以突破法定规划约束,对于社会主体和市场机制在美丽城镇和美丽乡村建设中的作用方式,尤其是规划引导与群众主体的对接方式,还需深入研究。

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