欢迎来到论文发表网

生态环境保护司法体制改革构想

发布时间:2016-03-03 16:14

  考虑到我国传统的司法体制改革千头万绪,而尚在極褓之中的生态环境保护司法又偏重于技术型而非政治型司法,因此,不宜将生态环境保护司法置于传统司法体制之中后再去谋求改革,而应当在建立之初就因应时势,从生态环境保护司法的内部体制和外部体制、上游体制与下游体制的整体关联上进行设计,力求推动生态环境保护司法专门化的实现。笔者不揣浅陋,发表对于生态环境保护司法体制®改革的几点不成熟看法,以就教于方家。

 

  一、我国生态环境保护司法体制现状与改革走向

 

  ()“刑事为主、民事为辅、行政短腿的生态环境保护司法格局

 

  回顾近年来生态环境保护司法发展的历史,可以发现我国生态环境保护司法内部体制在过去已形成刑事为主、民事为辅、行政短腿的基本格局。

 

  2011年《刑法修正案()》在第46条对《刑法》第338条了进行大幅修改,降低了污染环境犯罪的构罪标准,同时罪名也由重大环境污染事故罪变更为污染环境罪。201368曰,最高人民法院审判委员会、最高人民检察院检察委员会通过了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。2013618日,最高人民法院公布紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜矿重大环境污染事故案等4起环境污染犯罪典型案例,向社会表明了严厉打击环境污染刑事犯罪的决心。随后,我国各级人民法院刑事审判机构开始集中打击造成重大环境污染事故的行为和破坏森林资源、野生动植物资源、农用地资源、矿产资源和水产品资源的行为。根据2014612日最高人民检察院检察机关查办破坏生态环境犯罪案件新闻发布会发布的数据,2013年全国检察机关共批捕污染环境、非法采矿、盗伐滥伐林木等破坏环境资源保护犯罪50137237人,起诉20969人。®又据中国法学会2014617日公布的《中国法治建设年度报告(2013)》,2013年全国各级人民法院审结破坏环境资源保护一审刑事案件13210件、环境监管失职一审刑事案件12件、民事环境一审案件1906件、行政环境一审案件1090件。®从以上数据可以看出,我国生态环境保护刑事司法已成为生态环境保护司法的主干部分。

 

  20091226日第十一届全国人大常委会第十二次会议通过的《侵权责任法》第8章专章规定了环境污染责任,使得我国的生态环境保护民事司法得到了强化。为了便于各级法院受理环境侵权赔偿案件并顺利开展审判工作,最高人民法院于2011218日制发《最高人民法院关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》,将环境污染责任纠纷案由列为第352种案由,并根据《侵权责任法》的规定将其细分为大气污染责任纠纷、水污染责任纠纷、噪声污染责任纠纷、放射性污染责任纠纷、土壤污染责任纠纷、电子废物污染责任纠纷、固体废物污染责任纠纷等7个四级案由。根据统计,《侵权责任法》实施后2010年、2011年全国法院审结环境民事一审案件分别为2033件、1883件。®尽管依然存在审理时间长、举证难、执行难等问题,但生态环境保护民事司法已经成为生态环境保护司法的重要组成部分,呈现出强大的活力。

 

  有学者搜集了2002~2011年全国法院审理环境案件的数据,计算出全国环境案件中环境刑事案件占69.86%,环境污染损害赔偿案件占16.67%,而环保行政案件仅占13.47%,从而得出了刑事案件占大多数、民事案件次之、行政案件总体比重最小的结论。®这很大程度上归因于1997年《刑法》、2009年《侵权责任法》分别针对破坏环境资源保护罪、环境污染责任所做出的集中规定,正是这两部法律推动了生态环境保护刑事、民事司法的迅速发展,从而也使得我国生态环境保护司法内部体制形成刑事为主、民事为辅、行政短腿的基本格局。这一格局成为后续的以民事、刑事、行政案件三审合一生态环境保护司法专门化为目标的生态环境保护司法体制改革的基础。

 

  众所周知,我国经济社会可持续发展过程中所面临的生态、环境、资源压力比世界上任何国家都要大得多,这些问题解决起来比任何国家都要艰巨,因此,若要实现党的十八大提出的美丽中国梦,势必要对生态环境保护司法体制进行改革,使其适应我国生态环境保护和经济社会可持续发展的实际需要。党的十八大以来,习近平总书记反复强调:保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力;要划定和严守生态红线,不能越雷池一步,否则就应该受到惩罚;要实行最严格的制度和最严密的法治,为生态文明建设提供可靠保障。

 

  而从近年来我国生态环境保护司法体制的现状来看,其与中国生态文明建设对司法体制改革的要求相去甚远,呈现出明显的不足,主要体现在以下五个方面:第一,我国的生态文明建设已经成为党和政府关注的重心,但并未成为司法关注的重心,无论是最高人民法院还是地方各级人民法院,均未将生态环境保护司法置于司法工作的中心位置;第二,我国的生态环境保护司法解释工作远未完善,尚有许多空白领域需要填补,尤其是生态保护司法基本上处在无可操作性规范可依的状态;第三,我国的生态文明建设从1988年算起已经走过了近四分之一个世纪的历程,®从整体上而言我国的生态保护司法基本上还处于空白状态,甚至连生态犯罪、生态损害赔偿这一类名词都未能成为主流的法律用语;第四,由于行政权过于强势,司法权对于行政权的行使所导致的生态破坏和环境污染明显感到无能为力,致使我国的生态环境保护行政司法成为了一条短腿,远未形成规模和气候;第五,生态环境保护司法属于非常专门化的技术型司法,但我国的司法鉴定组织体系中尚未见法定的生态环境鉴定机构的身影,专家证人制度也未成为生态环境保护司法实践中的常态化制度。这些不足均需通过生态环境保护司法体制改革加以克服。

 

  ()我国生态环境保护司法体制改革的基本走向

 

  2014年发生的以下三个法律事件,引起了法学界和法律实务界的极大关注,赢得了法学界、法律实务界和环保组织的普遍叫好声,对于生态环境保护司法体制改革而言颇具里程碑意义。

 

  2014年发生的第一个具有里程碑意义的法律事件是十二届全国人大常委会第八次会议于2014424日修订通过了《环境保护法》。该法第58条规定,依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、连续五年以上专事环保公益活动且无违法记录、不通过诉讼牟利的社会组织,针对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为,有权向人民法院提起诉讼。这一规定使得《民事诉讼法》第55条构建的民事公益诉讼制度在生态环境保护领域落地,从而拓展了生态环境保护的司法空间,并极大地刺激了环保组织推动和参与生态环境保护公益诉讼的热情。

 

  第二个具有里程碑意义的法律事件是最高人民法院于201473日正式对外宣布成立环境资源审判庭。®最高人民法院环境资源审判庭的成立,使近年来我国地方法院先行先试的地方性司法改革成果终于修成正果,上升为国家层面的司法制度,宣告我国专门的生态环境保护审判组织正式载人中国司法制度史册。这一事件又一次引发和推动了对环境司法专门化的讨论。

 

  第三个具有里程碑意义的法律事件是最高人民法院审判委员会于2014128日通过了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。该司法解释针对《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条规定的已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起的公益诉讼如何适用法律进行了全面、系统的解释,为生态环境保护公益诉讼的顺利开展营造了制度环境。

 

  上述法律事件对生态环境保护司法体制改革所产生的整体效果十分明显。首先,如上文所述,此前我国生态环境保护司法已成刑事为主、民事为辅之势,因此,环境民事公益诉讼的开展不但将拓展民事司法的范围,强化生态环境保护民事司法,而且还将对依然属于司法盲区和禁区的行政公益诉讼起到撬动作用。其次,尽管民事公益诉讼实际可操作的规则范围仅限于针对污染环境的行为,但是环境民事公益诉讼的大量开展势必推动针对破坏生态的行为的生态民事公益诉讼的开展,而且对于大量的影响更为久远的破坏生态的行为,最高人民法院不可能视而不见或者坐视不管,不久的将来也会针对破坏生态的行为专门出台具有可操作性的司法解释。因此,人们对于上述三个法律事件的反映如此强烈,并非仅仅出于对生态环境保护司法体制改革的关注,更多的来自于对生态环境保护的整体关注以及对生态环境保护司法专门化的热望。

 

  上述三个法律事件共同开启了生态环境保护司法专门化的大门,预示着我国生态环境保护司法专门化时代即将到来。

 

  二、三审合一审理模式是生态环境保护司法体制改革的重点内容

 

  最高人民法院环境资源审判庭的设立,标志着生态环境保护司法内部体制改革已经启动。

 

  最高人民法院设立环境资源审判庭的举动一开始显得十分谨慎,明显带有试水的意图。从最高人民法院最初公布的环境资源审判庭的主要职责可以看出,环境资源审判庭在初始阶段被设计成一个很特别的民事审判庭。最高人民法院公布的该庭职责是四个方面:第一,审判第一审、第二审有关大气、水、土壤污染等民事侵权案件,地矿资源保护与开发利用中有关权属争议的民事案件,森林、草原保护、开发、利用过程中发生的自然资源民事纠纷案件。第二,对不服下级人民法院生效裁判的环境资源民事案件进行审查,依法提审或裁定指令下级法院再审。第三,指导下级人民法院的环境资源民事案件审判工作。第四,研究起草有关司法解释等。®从这些职责中可以看出,最高人民法院并未将环境刑事案件的审理从刑事审判中剥离出来,也未涉及环境行政违法案件的专门化审理。其原因有二:

 


  第一,我国生态环境保护司法外部体制的下游体制尚未建立,目前难以将生态环境刑事案件的审理从普通的刑事审判中剥离出来。如果要在我国最终确立生态环境资源保护民事案件、刑事案件和行政案件三审合一的生态环境保护司法体制,需要有稳固的生态司法外部体制作为支撑。我国生态环境保护司法的外部体制可划分为上游体制和下游体制。

 

  政法委员会领导体制等是生态环境保护司法外部体制的上游体制,属于政治体制改革范畴,不在本文讨论的技术型司法体制改革范畴之列,这里不加以讨论;生态环境保护司法外部体制的下游体制主要是指生态环境保护刑事案件的侦查体制,同时也包括生态环境保护行政执法和刑事侦查的衔接、生态环境保护刑事案件的起诉等方面的体制。由于我国并未建立与专门的生态环境保护刑事司法相对应的侦查体制,因此,在一开始难以将生态环境刑事案件从普通的刑事审判中剥离出来,列人三审合一的生态环境保护司法体系之中。相反,在生态环境保护司法体制改革的初始阶段将环境资源审判庭设计为一个特别的民事审判庭,不但不用去触礁,而且还可以强化和壮大生态环境保护民事司法。这实在是明智之举。

 

  第二,我国生态环境保护司法体制改革在很大程度上受到立法现状的制约,难以在国家最高法院层面推动生态环境保护行政司法的专门化。目前,我国应对生态环境问题的立法模式并未将司法保护作为首选考虑,而是优先选择更为刚性的方式,即强化政府应急管理能力和强化政府环境执法权的方式。例如,新修订的《环境保护法》并未普遍赋予每一个人对环境污染和生态破坏行为提起生态环境公益诉讼的权利,只是将起诉权赋予十分有限的社会组织,同时大幅度地强化了环境保护部门的行政执法权。又如,《突发事件应对法》将重大环境污染事故纳人政府应急管理范畴,由各级政府根据其所制定的应急预案加以全力应对。从以往的生态环境保护司法实践判断,最高人民法院似乎难以强力承担生态环境司法保护职责。®相反,由于政府及其行政主管部门的行政权过于强势,生态环境保护司法有赖于行政权的支持,法院更向于通过与政府合作的方式来实现对生态环境的司法保护。

 

  以上两点也可以从地方法院的工作报告中得到证实。例如,江西省高级人民法院院长张忠厚于2012724日向省人大常委会所做《关于全省法院生态环境司法保护工作情况的报告》中提出了创新环保审判组织、提高司法能力的问题。据介绍,江西省法院针对生态环境案件专业性强、处理难度大的特点,在审判组织改革方面采取的措施是整合和加强环保审判力量,将法律素养较高、有一定环保专业知识的法官组成环保审判庭或巡回法庭,如九江市中级人民法院于20108月组织修水、武宁、永修、共青城等修河流域四个基层法院成立修河流域生态环境保护合议庭,专门审理与修河流域生态环境保护相关的刑事、民事和行政案件。另外,面对日益严峻的破坏生态环境的犯罪行为,法院无法不受干扰地依法独立处理生态环境刑事犯罪案件,需要寻求与环保、林业、公安、水务、卫生、检察等部门的协调联动,建立案件沟通和联席会议制度,研判生态环境保护形势,研究司法对策与服务措施,然后才能形成打击生态环境犯罪的合力。®

 

  与此同时,最高人民法院步步为营地强力推动和支持地方法院的生态环境保护司法专门化进程,使得地方法院三审合一的改革尝试与最高人民法院的改革主张形成上下呼应之良性互动态势。对于地方法院的生态环境保护司法内部体制改革,最高人民法院提出了有序推进环境资源司法体制改革的主张。该主张的主要内容体现为以下三个方面:第一,主张合理设置环境资源专门审判机构。在高级人民法院层面,主张按照审判专业化的思路设立环境资源专门审判机构。在中级人民法院层面,主张在高级人民法院的统筹指导下根据审判业务量合理设立环境资源审判机构。在基层人民法院层面,主张个别案件较多的基层人民法院经过高级人民法院的批准设立环境资源审判机构。

 

  第二,主张环境资源案件的专业化审判。在案件归口审理方面,主张将环境资源刑事、民事、行政案件统一归口到环境资源专门审判机构,实行专业化审理;在案件信息共享方面,不能实行归口审理的地方,主张在刑事、民事、行政审判机构之间加强环境资源案件审理业务的协调与沟通。第三,主张以生态系统、生态功能区为单位集中管辖环境资源案件。在管辖权的划分依据方面,主张逐步改变以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式,而从环境因素的自然属性出发,探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度,并结合考虑环境资源案件量,设立以生态系统、生态功能区为单位的跨行政区划的环境资源专门审判机构,实现对环境资源案件的集中管辖。®从上述主张来看,三审合一审理模式成为了最高人民法院引导地方法院生态环境保护司法体制改革的重点内容。

 

  根据最高人民法院环境资源审判庭的调查结果,截至2014916日,我国共有20个省、直辖市、自治区人民法院设立了368个环境资源审判机构(环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭),包括291个基层法院的环境资源审判机构,62个中级法院的环境资源审判机构,14个高级法院的环境资源审判机构,1个最高人民法院的环境资源审判机构。其中,福建省高级人民法院生态环境审判庭归口管理涉及生态环境类刑事、民事、行政各类案件,实行三审合一的审理模式;江苏省各级法院全面推行三审合一集中审判工作,涉及资源环境的案件统一由行政审判庭设立环境保护合议庭或环境保护审判庭集中审理,重庆、甘肃、山东、四川、贵州等法院在本辖区内探索跨流域、跨地区的集中管辖和三审合一集中审理模式。对于地方三审合一的做法,最高人民法院表现出了积极支持的态度。

 

  基于地方法院的司法改革成果判断,我国生态环境保护司法的内部体制将最终定格于三审合一的环境司法专门化审判模式。

上一篇:生态环境保护中的生态补偿政策研究

下一篇:生态旅游与环境保护