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农村环境保护与农民参与权的制度保护

发布时间:2016-03-16 13:42

  国农村环境面临着一系列严峻挑战:工业污染、生活污染和农业污染共同作用之下的生态破坏范围和程度继续扩大和恶化,这不仅引发了人与自然关系的紧张,而且造成了人与人之间关系的不和谐,已成为和谐社会建设中新农村建设的一个极大障碍。农村环境问题的产生有多方面的原因,但农民在农村环境保护建设中的主体缺位是一个重要因素。因此,基于农民的环境权的主体地位,本文对农村环境保护中的农民参与问题进行法律分析,内容包括农民参与的理论基础、法律价值体现以及参与形式和保障等,以求对农村环境法制建设有所助益。

 

  一、农民参与的理论基础

 

  ()环境权是农民参与农村环境保护的权利基础

 

  环境权概念是在20世纪60年代,随着环境的急剧恶化,人类生存面临着环境危机,在各种环境保护运动中的推动下,被逐步提出来的。1970年日本东京公害问题国际座谈会会后发表的东京宣言》提出了环境权的概念,即把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境权利和当代人传给后代人的遗产应当是一种富有自然美的自然资源的权利作为一种基本人权在法律体系中确定下来。[1]IP87)1969年密执安州大学法学教授约瑟夫.萨克斯以公共信托理论为依据提出了系统的环境权理论。该理论指出,政府作为公民的环境资源的受托人,负有保存和管理并使公民的环境资源得到合理的利用的权利、免受破坏的权利、享有在良好的环境中生存的权利,以及公众参与环境保护的权利和相应的法律机制。1970年通过的密执安州环境保护法》体现了环境权理论。该法规定:为保护空气、水和其他自然资源和这些资源的公共信托免受污染、损害和破坏,检察总长或任何人可对任何人维持诉讼,请求确认性救济和衡平法上的救济。[2](P67)确认了环境权及其包含的公众参与的法律机制。

 

  作为一项基本人权,环境权是指公民在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利,具体内容包括环境使用权、参与权、知情权、请求权等。[3](P57)农民作为公民的一个组成,基于其主体的自然属性和社会属性,同样有一般公民的环境利益诉求和其自身特殊性决定的特殊环境利益诉求.作为对这种利益诉求的法律回应,当然的在其所享有的基本人权中也同样的包括环境权。所以,作为环境利益诉求的主体,在农村生活和农业生产中,农民对于农村环境污染和破坏的治理中必须享有参与的权利,并且在参与过程中合理的利用农村的环境资源。

 

  ()市场经济是农民参与农村环境保护的经济基础

 

  根据马克思主义的基本原理,经济基础的变迁必然引起社会的变革,那么作为现代社会治理行为的一种方式,公众参与也需要到社会经济的发展中寻找解释的源泉。在计划经济体制时期,农民不是独立的产权主体和经营主体,导致农民没有自觉的自我利益意识,把自我的一切利益实现寄托于国家、政府和集体,农民的个人利益完全服从于国家利益或者集体利益,因而不可能存在农民的公众参与。但是当农村土体承包责任制度实施之后,农民作为自我利益主体的意识觉醒,有了对影响其利益实现的政府和集体行动参与的需要。这样,在农村经济市场化的推动之下产生了农民参与途径的制度化需要,国家作为制度这种公共产品的主要供给者,应当以适当的形式和途径,满足农民参与公共生活的需要。为满足这种需要实现的预期安全,农民公共参与的途径和形式在依法治国的背景下应尽量的实现制度化、法律化。

 

  正是由于传统社会是不参与的,而现代社会是参与的[4]P4fr48)在中国建设新农村的战略中,农村环境保护的农民参与是这项社会工程的重要组成部分。经历过农村经济20来年的市场化改革,农民的自我利益意识觉醒并逐步增强,其中就包括环境利益的意识。为了实现其环境利益,包括良好的生活环境、生产环境和生态资源环境的利益追求,农民一方面将其环境利益的实现寄托于政府,另一方面,为了防止政府对其环境利益实现的漠视或者侵犯,必然要求参与影响农村环境保护的相关决策和实施行为。这是农村经济市场化的背景下,农民的自我环境利益意识出现的必然。因此,在农村环境保护中,必须要有合理的途径和形式来满足农民的这种需要。

 

  ()村民自治是农民参与农村环境保护的政治基础

 

  在经济市场化的推动之下,农村的民主制度建设也得到了较大发展,我国宪法更是直接确立了在农村实行村民自治制度,以保障在农村地区民主制度的实施。民主作为一种社会管理体制,其成员大体能够直接或间接的参与到影响其成员的决策。>10)即民主就是一种成员参与其管理的管理体制。特别是在近现代社会大多数国家由于所采取的是代议制民主,为了缓解在行政国家主导下导致的国家和人民关系的紧张,更是通过允许人民直接跃过议会直接参与到政府行使行政权力的过程中来,以防止政府行政权力的滥用。

 

  参与型民主被视为民主政治的真谛。

 

  参与作为现代民主制度实现的重要形式在我国也得到了确立。根据宪法第2条第3款之规定,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。宪法第111条规定:城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会作为一个具有自治性质的社会组织,从其内部来看,是村民在自愿的基础上,通过自我管理、自我教育、自我服务等途径来实现自治的组织形式,体现了农民的参与性,所以是农民实现民主的组织保障。那么在我国农村,农民就是通过村民自治这种基层群众性组织这种直接民主的途径来实现对有关社会事务和文化事业的管理,当然要包括农村环境保护事业。所以,在我国农村环境保护中农民的参与,是农村所实行的民主制度形式——村民自治的内容体现。

 

  二、农民参与农村环境保护的价值体现

 

  环境正义是农民参与农村环境保护的首要价值。环境正义是随着环境问题的出现所导致的对不同的人群环境资源分配的不公平而出现的法律范畴。环境正义问题源于人们对环境权益不公的反思。在美国历史上,对于环境资源的占有和利用,白人与黑人等有色人种之间、富人与穷人之间在环境权益上曾存在着明显的不公正现象,那些污染企业、有毒有害废物的堆放场所以及对环境有不良影响的设施建造都处在有色人种或者穷人生活聚集地,由此引起了环境正义问题。美国国家环保局认为,环境正义是指在环境法律、法规、政策的制定和实施中,无论任何人,应当得到公平对待并卓有成效地参与。[6]P73-74)可见,环境正义就是实现环境权益享有的公平对待,要实现公平对待,就必须有权益主体的参与,没有参与也就没有环境正义。因此,环境权益主体的公众参与对于环境正义的实现具有重要意义。

 

  农民对农村环境保护的参与,是农民作为农村环境利益的主体对其自我利益实现的保障。这种参与就是为了防止在经济社会发展中,政府和企业忽视农民的环境利益,致使污染企业的建设、污染物的堆放、有害环境设施的构造都处在农民生活和生产的处所,以及在环境资源的交易中违背等价原则,最终农民的环境利益受到损害。在农村环境保护的法律、法规、政策的制定和实施中,有了农民的参与,农民就可以充分表达和维护他们的环境权益诉求,从而与其他环境权益主体一样享受公平的待遇,实现环境正义的价值追求。

 

  环境效益是是农民参与农村环境保护的又一重要价值。效益是法律追求的一种重要价值,环境法以追求社会公共利益的最大化为价值追求。^11)环境效益,就是指在环境资源的消耗和收益的对比关系中,以最小的资源消耗取得最大的收益,这种最大的收益应该是经济发展、社会进步,满足人类的生存需要和生活水平逐步提高的需要,同时又不影响后代人对环境资源的享有。正如我国环境保护法》第4条所规定的那样,国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调,由此确立了经济发展、社会发展与环境保护相协调的原则,其目的就是在保证经济发展、社会发展的前提下,使自然资源和生态资源的消耗和破坏能够既满足当代人的需求又不危害后代人满足其需求的发展,即可持续性发展[8]因此,可持续发展是环境效益的最大化的体现。那么在环境规划、环境影响评价、环境资源的收费等制度中都要以环境效益的最大化,即可持续发展为目的,并以环境效益的最大化为相关制度制订和实施的评价标准。

 

  农民对农村环境保护的参与,是环境效益价值实现的一项重要保障。通过农民的参与,可以保障法律、法规和国家政策制定过程中,以及经济和社会发展的规划决策中,防止单纯的考虑经济效益的追求,从而更好的在协调经济发展、社会发展和环境保护的原则下做出科学决策,提高资源的利用效益、最大化的减少人类行为对生态环境的破坏,预防环境污染,以保证经济社会的可持续性发展。同时,由于有农民的参与,可以提高决策的科学性、可行性,降低发展成本,从而更好的提高经济效率,比如农村生活中的利用农作物的秸秆生产沼气以替代原来的能源消费,降低了农民生活的成本、提供了绿色肥料,清洁了农村环境,较好地实现了环境效益价值。

 


  三、我国农民参与农村环境保护的制度缺陷与缺失

 

  制度缺失是影响农民参与农村环境保护的重要原因。主要体现在:农村资源

 

  产权关系模糊,环保法适用范围的缺陷,农民环境信息知情权的缺失,农村民主制度不健全等几个方面。

 

  现代法学主体理论认为,法律上的人都是理性的经济人。而清晰的产权关系可以使法律主体的行为收益与其承担的成本保持一致。而我国农村经济中存在的首要问题就是产权关系不明晰,再加上环境资源本身具有一定的公共因素,导致农业生产行为和农村生活行为的外部效应不能内部化,从而导致一些环境保护的法律措施、行政措施、经济手段的失效,实际效果是鼓励了农民农业生产中的掠夺性经营,导致农民对农村环境保护中参与激励的丧失。

 

  现代环境问题是随着工业化的发展而产生的,由此人们把更多的注意力放在了城市的环境保护问题上,制定的法律、法规以及政策也主要在于城市的环境治理和保护上,并不能完全适应于农村环境问题。毕竟,农村环境问题与城市环境问题虽有同一性之处,但是导致农村环境问题的因素以及农村环境问题的表现也都是不同于城市的,但是由于现行的环境法律并不适应于农村,造成农村环境保护被法律边缘化。由于农村环境的法律边缘化,自然在农村环境保护中农民参与的法律制度缺失,影响了农民参与环境保护的制度保障。

 

  农民参与农村的环境保护是农民环境利益诉求的表现,但是有效的参与必须以掌握相应的信息为条件,因此,必须赋予农民对农村环境的真实情况的知情权。但是,由于环境损害本身的隐藏性以及农民的教育水平较低等原因,对于环境问题上的信息占有严重不充分和不对称。例如,对于城市的规划和土地征收没有参与的机会、对于城市和乡镇工业规划的不知情等,构成农民有效地参与到农村环境的治理和建设中的重要妨碍。所以,必须通过法律赋予农民对环境问题的知情权,并且基于农民的弱者地位赋予政府和企业等相应的义务来保障农民知情权的实现。对于那些可能对环境造成损害的决策或者其他措施,首要的条件是必须是可能受到影响的个人事先得到通知。国家有义务不干涉公众从国家或私人机构获得信息的行为,有义务取得并传播关于公共和私人的所有相关信息[9P21]因此,农民参与的程序前提是农民对环境问题知情权的充分享有得到保障。但是我国宪法》和杯境保护法》中并没有直接规定公民包括农民享有获取环境信息的权利,缺乏对政府和企业的环境信息提供和环境信息批露的义务,以及环境信息公开的形式不够全面等,都影响了农民环境信息的知情权的实现,最终影响了对农村环境保护的有效参与。

 

  农民环境参与是农村民主制度的内在要求。虽然我国1982年宪法》就确立了村民自治制度。村民在自愿的基础上,通过自我管理、自我教育、自我服务等途径来实现自治。农民作为自治组织的成员,可以在组织内部实现民主,并通过自治组织参与国家和社会的经济社会事务。为保证村民群众充分的行使参与讨论和决定基层公共事务和公益事业、对干部实行民主监督,需要健全的民主选举、政务公开和财务公开制度的保障。但是农村的诸多制度都存在一些不足和落后。比如,农民缺乏参与的主动性和自觉性,在选举中存在较为严重的派系性和宗族性,政务公开和村务公开尚未完全实现,再加上农民自身素质的低下,参与的水平不高,而且还存在非制度化的不合法的程序参与村务。MP64]这些都严重阻碍了农民对关系其切身利益和公共利益的政治生活、公共事务和公益事业的参与,以及对村干部的民主监督,包括对于具有公共属性的农村环境保护问题的参与和监督。

 

  四、农民参与农村环境保护的制度保障

 

  农民对于农村环境的参与既然是环境权这一基本现代人权的权利要求,又是农村政治民主化、农村经济市场化推动的结果,更是对日益严重恶化的农村环境状况的回应。为此,需要把农民对农村环境参与的权利制度化、法律化。

 

  一是法律上明确农民的环境权和参与权。首先在宪法层面上,将公民,当然包括农民的环境权作为一项基本人权确定下来,并注重政府对公民环境权益的保障义务。其次,在环境保护法》、农业法》等法律中确认环境权,并明确环境权的基本内容,包括环境知情权、参与权、请求权和使用权等。再次,通过制定相关的单行法,确认农民的参与权。比如在经济社会发展的规划制定法、环境影响评价法、环境资源使用费的定价法、许可使用法以及环境生态补偿法律制度等,在这些单行法中,具体确立农民环境参与的权利主体、权利的内容、权利行使的程序、参与的义务主体及其义务、参与救济等。只有实现了农民对环境参与的制度化、法律化,才能切实保证农民环境权益实现的稳定化、持续化。

 

  二是构建产权制度,明晰产权关系。产权关系的不明晰,是导致农民权益在经济社会发展过程中受到侵害的一个重要因素。环境资源的消耗者、生态平衡的破坏者以及良好环境的侵害者的外部性行为不能内化;以及环境作为一个公共性的权益问题等致使环境保护行为存在严重的搭便车现象,这些都是需要首先明确农村中的产权主体方有可能解决的问题。比如,农村集体土地所有主体的虚位,农民作为真正的产权主体被忽视,导致农村土地征收中的不透明、征收补偿不合理,农村成为城市垃圾的倾卸地,农业经营的掠夺性等等环境资源生态的恶化。因此,必须明确产权主体,明晰产权关系。为此,学者们有不同的观点,比如完全的私有化,完全的国有化,公司制、总有制以及现状制等等,这里笔者不想作评价。不管农村的产权关系如何改革,必须做到产权明晰,真正落实农民的权益主体地位,从而为农民的环境参与提供产权基础。

 

  三是完善信息公开制度,消除信息不对称障碍。信息不对称是农民参与政治经济社会事务的最大障碍,也是农民参与意识淡薄的重要原因之一。必须首先从法律上明确公民的知情权,在此基础之上完善信息公开制度。比如,乌克兰自然资源保护法》就规定了公民有权以法定程序获得关于自然环境状况的以及对居民健康的影响等方面的确实可靠的全部信息。美国为了保证公民知情权的实现,就出台了行亍政程序法》、阳光法案》、〈信息自由法》等法律来确认有关主体信息公开的范围、程序、责任等。我国作为WTO的成员国之一,贯彻透明化原则是我国的一项基本义务。虽然在环境领域、价格领域等有些公众参与和信息公开的法律规定,但是由于制度规定的粗糙,公民获得信息的渠道仍是不顺畅的。因此,我国应该及早的颁布行政程序法》,信息公开法》等法律,以保证政务公开、财务公开,使各种影响包括环境状况的公共信息为受到其影响的主体所获知,从而在知情的基础上做出相应的对策。在农村地区,应该在此基础上,进一步加强村务公开,完善民主选举,通过立法强化村民委员信息的提供义务和法律责任,排除在农民参与问题上的信息不对称这一障碍。

 

  四是建立健全农民参与农村环境保护的利益机制。人们的一切行为都是以利益为起点与归宿的,农民作为具有一般法律人格的主体,同样是精于计算的理性经济人。而且,环境是一具用公共属性的产品,环境保护主体的行为的收益和成本不对称。环境危害具有隐蔽性、广泛性等特征,导致维权的高成本,但是环境保护所产生的积极效应却由于环境的公共性而由一定区域的居民直接免费享有,这种搭便车的行为必然挫伤维权者的积极性。因此,必须通过合理的措施来鼓励农民参与维护环境保护的积极性,而这种设计必须符合人的自利性这个本性。比如,可以对农民参与环境保护的行为给与合理的经济补偿、对一些项目减免相关费用,以及一定的财政支持、奖励。这些可以由政府的公共财政、村委会的公共支出以及对环境危害者的惩罚性赔偿来负担,从而为农民参与环境保护诸如利益的驱动机制。

 

  五是建立农民参与农村环境保护的司法救济制度。司法救济是现代民主社会正义维护的最后一道屏障。参与既然是农民在农村环境建设中的一种基本人权存在的形式,当然也应该受到司法救济的保护。首先,对于关系农村环境事项的立法、政策都应该接受司法审查,即我国应该引进司法审查制度,包括宪法审查。其次,完善环境诉讼制度。环境权益的公共性以及环境法的社会法属性,环境诉讼的体系具有综合性,既有传统的民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼,还有符合自身特征的公益诉讼。传统的三大诉讼对环境问题的适用,由于针对的都是个人环境权益和国家环境权益的救济而设计的,在环境保护中公益诉讼具有更大的适用空间。至于公益诉讼如何设计,学者们已经论述较多,国外也有成功的法例,在此不做赘述。总之,通过环境诉讼的体系构建,使农民参与农村环境保护中的权利得到便捷、安全、充分的行使,以保障农民的环境权益真正实现,最终建成农民能够在一个良好的环境中生活、生产和发展的和谐新农村。

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