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中国农村环境问题及政策分析

发布时间:2016-04-11 09:29

  改革开放以来,我国农村经济有了快速发展,但随着农村经济的发展,农村环境污染和生态破坏问题日益突出,农药、化肥、农膜污染加剧,秸秆焚烧、污水灌溉和养殖业污染曰趋严重,乡镇工业污染迅速蔓延,农业生态系统退化,植被破坏、土地退化严重,成为影响农村社会经济可持续发展的重要因素。近年来,农村环境保护问题开始得到各方面重视,针对农村环境保护,国家在环境保护政策制定、规划和资金投入方面做了大量努力,但我国农村环境保护仍然面临严峻挑战。


  一、目前农村环境问题分类


  狭义的农村环境是与城市环境相对而言的,是以农民聚居地为中心的一定范围内的自然及社会条件的总和。我国早在1970年就由农业部负责开展了有关农业环境保护方面的行政管理工作。1994年国务院机构调整中,更是明确提出了“农业环境保护”的概念,并按分工管理的原则一直将其划归农业部管辖。之后在有关农村和农业的立法和国务院文件中,一般将涉及农业和农村环境保护的概念统称为“农业环境保护”,特指对农业用地、农业用水、农田大气和农业生物等农业生态环境的保护。然而,在1996年国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》中,则将农业环境保护中有关农村生态环境保护的职能赋予原国家环境保护局行使。1998年国务院机构改革中更是将农村生态环境保护的职能从农业部划归新升格成立的国家环境保护总局行使,农业部只保留了国家法律、行政法规规定以及国务院机构改革方案中赋予的“农业环境保护”职能。至此,在国家各类有关环境保护的规范性文件中,农村环境开始全面取代农业环境。在其后制定的国民经济和社会发展“十五”和“十一五”规划、环境保护“十五”和“十一五”规划中都专门规定了农村环境保护的有关内容,并且将原有的关于农业环境保护的内容作为了农村环境保护的一个重要内容;而在2006年的全国环境质量状况公报中,也首次专章对农村环境质量状况做了介绍。


  就具体的农村环境问题来看,己经有诸多的研宄对农村环境问题进行了详细的罗列:(1)乡镇工业污染;(2)畜禽养殖业污染;(3)农业面源污染;(4)农村生活环境污染破坏;(5)农村自然资源破坏。


  从己有的研宄来看,简单的污染和环境破坏的分类忽略了农村环境问题形成的特点以及农村环境问题形成的系统性,无法形成具体的、系统的农村环境问题解决方案。而从农村环境问题的整体性来看,将其分为三个层面有助于提出农村环境问题的解决方案。


  农村自然生态环境:以自然村或社区为单元的周边自然生态环境,包括集体和个人承包的天然林,人工林荒山,河流,小溪。其在生态学上可以定义为除了农田,人工果园及农舍以外的景观概念。自然生态环境为当地社区提供了良好的生态产品,是保障农村环境美好的重要基础。森林破坏,矿产资源开采等,使农村自然生态环境遭到破坏,生物多样性下降,造成污染、水土流失、土地荒漠化、饮水安全问题突出。


  农业生产环境:主要是农户承包的农地以及经果林,畜产品用地等。化肥,农药的污染是农业生产方面的主要问题,食品安全主要由于农业生产环境的破坏而引起。


  农村居家环境:以自然村(社区)为单元的农村居家环境,包括农家、农家周边家禽/畜圏舍,饮用水源等;农村的居家环境由于缺乏有效的环境管理规范,脏、乱、差较为突出,特别是由于人畜粪便,生活垃圾的管理不当,极易造成生活污染和疾病的传播。


  以上三个层面中,自然生态环境有着极强的外部性,需要全人类共同关注,需要国家的资金投入和倾斜以及生态补偿。农业生产环境的保护与市场有着非常密切的关系,需要从市场入手,建立农业生产资料的生态标准,建立农产品的生产标准和产品的生态标准。而在农村居家环境方面,需要提高村民的环境卫生意识,建立健全农村饮用水系统、垃圾处理系统,规范人畜粪便设施的管理。


  二、中国农村环境政策回顾


  L对农村环境问题认识的开始


  中国对农村环境问题的关注始于农业环境问题,早在1970年代,周恩来总理就指出:“对我们来说工业公害是个新课题。工业化一搞起来这个问题就大了。农林部门应该把这个问题提出来,农林又要空气,又要水。”1985年7月,农业部发布了《中国农业环境质量报告书(1983年度)第一次对农业环境问题做出了系统的调研。但由于当时对农村环境认识的局限性,使得政府只是过多地考虑到农业基础设施的改善。


  随着城市工业垃圾向农村的转移,农村基础设施的落后和分散导致农村面源污染的加重,我国对农村环境问题的研宄才逐渐显现,1996年7月,江泽民总书记在第四次全国环保会议上指出:“我国环境保护工作己经有了较大进展,既要肯定己有成绩,又要清醒地看到目前我国的环境形势还相当严峻。城市环境污染仍在加剧,并向农村地区蔓延,生态破坏的范围在扩大。必须认识到,保护环境的实质就是保护生产力,这方面的工作要继续加强。”李鹏总理也指出“农村要重点加强乡镇企业的污染治理,解决好农药和化肥的污染问题,大力发展生态农业,广泛开展植树造林,控制水土流失,积极防治荒漠化。”国家领导人的讲话标志着我国对于农村环境问题开始有所重视,但是在农村这一层面上却未出台任何政策性法律法规。


  2出台解决农村环境问题的具体政策


  1998年出台的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,把农村环境正式纳入工作议程;1999年4月16曰由国家环境保护总局、农业部、财政部、铁道部、交通部、中国民用航空总局共同颁布的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》在对农村环境综合考虑的前提下,提出了对秸秆的生态利用,强调农村环境治理的决心,它为农村环境的治理拉开了序幕;同年11月1日,国家环保总局印发了《国家环境保护总局关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》,这是第一个直接针对农村环境保护的政策规范。随着该《意见》的出台,我国农村环境保护开始有计划,按章程实施。


  2000年《村镇规划卫生标准》的出台,对农村住宅建筑用地,村镇用地,乡镇企业,集贸市场,道路等设施建设做出了规定,并提出对农村粪便垃圾进行无害化处理。表明政府开始重视对农村面源污染的整治并迈出了第一步。2006年2月,国务院办公厅《关于落实中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设若干意见有关政策措施》的通知,详述了用于农村环境改善的资金解决渠道,提出了把农业科研投入放在公共财政支持的优先位置,为农村生态文明的复苏提供了有力支持。


  2006年10月,《全国生态保护“十^一五”规划》对“十五”工作进行了回顾,一方面说“农村环境污染防治得到重视,生态示范创建工作得到深入开展,生态保护法规建设得到加强”。另一方面坦陈:“农村生态环境质量明显下降”。提出的措施:一是实施《农村小康环保行动计划》开展农村环境综合整治,村庄环境综合整治率大于20%二是开展生态示范创建:全国开展生态省建设的省份达到15个左右,建成并命名15个左右生态市(县)创建400个国家级环境优美乡镇和8000个生态村;三是加强立法工作,把生态环境保护纳入法制化轨道。尽快制定《自然保护区法》、《土壤污染防治法》、《转基因生物安全法》、《生态保护法》等法律,制定《生物遗传资源管理条例》、《物种资源保护条例》、《畜禽养殖业污染防治条例》、《农村环境保护条例》等有关法规。


  2007年5月,国家环保局颁发《关于加强农村环境保护工作的意见》意见进一步提出了加强农村环境保护工作的思路,督促相关单位积极开展农村环境保护工作。2007年11月,由国务院发布的《国家环境保护“十一五”规划》,提出:按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设要求,实施农村小康环保行动计划,开展农村环境综合整治,加强土壤污染防治,控制农业面源污染,发展生态农业,优化农业增长方式。2007年11月,国家环保局再次发布《关于加强农村环境保护工作的意见》,要求进一步落实党的十七大会议精神,加强生态文明建设,统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。2008年2月,第十届全国人民代表大会常务委员会发布《中华人民共和国水污染防治法》提及了治理农村水污染措施,对农药的使用,畜禽、水产养殖等做出了规定,以确保农村水资源不受污染。


  2008年7月24日,国务院召开全国农村环境保护工作电视电话会议,提出了“以奖促治、以奖代补”等主要政策措施,中央财政首次设立了农村环境保护专项资金,安排5亿元支持农村环境综合整治,涉及全国环境问题突出的700个村镇,直接受益群众达到400万人。


  上述不同阶段中国农村环境保护政策的制定,既反映了农村环境状况日益恶化的过程,也反映出国家对农村环境保护曰益关注和重视的过程。


  经济体制改革


  三、中国农村环境政策存在的问题


  1政策本身的问题


  一是环境政策成本过高而且过于集中。在长期实行计划经济的历史背景和深厚的政府依赖的社会意识背景下,我国目前的环境政策为“政府直控型环境政策”,从环境成本和效率的角度看,这种环境政策过于依赖政府的行动,社会力量参与很少,从而出现政府成本过高而且过于集中的问题。丨3丨二是环境政策呈现出边缘化特征。由于中国现行环境政策的设计、执行和实施不能有效纳入到社会经济发展和决策过程的主流,不能从根源上解决环境与发展的矛盾,因而呈现出边缘化特征,表现在环境政策的末端管理特征以及尚未建立一体化的政策体系、公平与效率准则未纳入政策设计过程、缺乏综合绩效评估、环境投资总量不足与低效率等。三是环境政策体系需要创新。学者陆新元认为,现行环境政策是在工业和城市污染防治的基础上建立的。由于农村和城市环境特点不同、环境问题的根源不同,其在农村的作用具有相当的局限性。


  2政策执行主体的问题


  一是农村环保机构的长期缺失和农民自身环境意识的薄弱,使得一些环境政策法规在农村得不到很好的实行,造成了农村环境状况的恶化。丨6丨二是对目标群体缺乏具体法律化的规定。我国现行农村生态环境保护法律体系中农村环境立法需要保护的对象没有具体法律化的规定,存在农村环境管理执法中遵循的法律依据不明确,法律监督机制不尽完善,农村环境法规体系不健全等问题。


  3政策执行环境问题


  一是城乡环境差。上世纪80年代以后,农村工业化速度加快,随着环境污染从城市向农村转移,通过城市污染企业向农村转移,通过农药化肥等工业品向农村输送,而需要消耗地力等环境资源的农产品以初级产品的形式进城,“这种转移实质上是营养元素从农村向城市的转移”。即为“污染下乡,产品进城”,并将农村的环境支出大于其所得到的环境收益,而城市的环境支出远小于其得到的环境收益的这种社会现象,称之为城乡环境差。丨8二是农村环境法律缺失和不具针对性。随着经济的发展,我国农村环境问题的严重性己曰益凸显出来,这不仅影响着农民的基本生存权利,也成为阻碍农业发展、制约新农村建设的重要因素。


  4宏观环境法律和政策上的问题


  Beyer(2006)认为在宏观环境法律和政策上,一些创新性和良好的条款促进了农村环境改善;同时在法律条文、政策执行和公众参与方面存在的问题影响了这些法律和政策的效九JMo和Orter(2007)等学者对中国环境治理(Envj_normenia[Governance)转型做了专门研宄。他们认为中国环境治理的转型趋势是:决定权由中央下放到地方,企业获得更多自主权,环境法规强化,但这种趋势亦对环境治理产生负面影响。政府、市场、媒体、公民社会不同程度地推动着中国环境治理的转型。


  5微观环境政策和法规方面的问题


  国外学者分析环境政策在农村实施过程中存在的问题时有趋于一致的看法,即:尽管环境法律框架己初步搭建起来,在实施中受保障机制不完善、资金不足、技术缺乏、人力资源短缺、公众意识尚待提高、环评不到位、机构设置冲突和社会习俗等因素的影响,导致环境政策和法规还不能充分发挥其效力。此外,乡镇企业或农村工业化对农村环境的影响极大。具体来说,Svaison(2007)等通过浙江余杭县乡镇企业对环境的影响这一案例分析,来探讨那些影响农村环境政策实施的因素。作者运用了Sinkule和Oro|anQ(1995)的环境政策实施模型作为理论分析框架,对环境政策在农村实施中的障碍和限制(在县乡一级)做了细节的研宄。Wag等人(2007)在《农村工业和水污染》中,也研宄了乡镇企业的发展对环境的影响,但具体化到水污染问题;作者也试图阐释:尽管中国有许多严厉的环境保护法律,但在农村地区的实施中却存在效力不足的问题(部分看法与上文作者相同)该文作者还认为农村水污染问题的解决不在于设计一个更合适的治理体系,不在于更好的政策指导或资金,而是在于变革支撑农村发展的模式。作者认为环保法规在农村执行的低效性很重要的一个原因是立法和执法机关并没有考虑到农村企业的独特本质和在农村地区法律执行遇到的困难。13JPrncll-Z-ka(2007)认为可持续农业发展与农村环境保护是相辅相成的。中国农业的两大主要任务:粮食安全(数量)给土地和环境带来很大压力,食品安全(质量)则依赖于良好的农村环境。在粮食数量、食品质量、环境保护之间求得平衡或妥协的“绿色农产品”政策并非良方,把耕种对环境影响降到最低的有机农业才是可持续农业发展的核心。[14JGai和Yu(2007)认为农村的能源使用也是与环境保护高度相关的。传统的能源使用方式(秸杆燃烧等)对环境和健康产生了不利影响,然而政府在农村推出的集中生物质能燃烧发电的清洁能源方式的有效性也受到质疑。再生能源分散化使用可能更值得在农村推荐,为此政府需要在资金、税收、技术、服务、培训、部门合作等方面改善其政策。Bennett(2007)从西方学者的眼光来看待中国的另一项重要农村环境政策--退耕还林认为退耕还林政策对农村环境保护有积极作用。该政策在制定上具有创新性,体现了“去集中化”和“自愿参与”的原则。但在实施中存在的一些具体问题(目标设定、补偿、旧的思维定势等)妨碍了政策的有效性。


  四、基本结论


  从现行的政策制定和采用的策略,也可以看出政府对农村环境保护上还在沿用城市环境治理的思路,即污染防治和生态环境保护。在具体的农村环境保护政策执行和保障过程中,国家强调的是执法体系建设和执法能力、执法意识的提高,环保设施的投入和环境工程的实施。尽管在防止环境污染和破坏方面制定了详细的、具体的规定和标准(例如生态村的标准,秸杆的燃烧等)但缺乏实现这些规定和标准的具体手段和行动。有些农村环境问题,例如农田面源污染,根源出在市场方面(有很多的例子表明农民把出售的农产品和自己消费的农产品分开生产,说明农民清楚农产品的安全性)因此,保护农民的生态产品,提高农产品价格和制定适当的农产品市场准入机制和标准,是解决面源污染更为关键的因素。总的说来,政策层面忽略了谁作为主体进行农村环境保护,忽略了最大的受益者主动参与到农村环境保护决策和过程中并受益的结果。环境保护部出台的“环保小康村建设”,说明国家己经把农村环境保护的行动落实到村这个层面,但依然缺乏把环境保护与发展结合在一起的有效措施,村民缺乏参与的动力。回顾以前的农村环境保护政策,在以下方面还面临巨大的挑战:


  1注重农村环境的问题而忽略了与农村环境密切相关的群体-村民


  目前,在农村环境保护的政策中,对污染的方面和污染的程度关注较多,制定了多项污染防治措施。这种视角实际上是以外部人的角度来认识农村环境问题,关注的是外部人在农村环境保护中的关系。但要使当地人有动力参与农村环境保护,必须以村民为中心来进行农村环境保护的问题分析,从当地人受益的视角出发,构建行动。例如,促进村寨的自然环境保护,促进农业生态环境的好转,建设卫生健康的家园。这样,村民才有参与环境保护的动力。


  目前,居家环境保护是最能体现村民参与的层面,村民也就有较大的意愿把与自身利益密切相关的环境管理好。居家环境问题不仅仅是简单环境保护的问题,这需要长期的健康卫生教育,饮用水设施的完善,居家环境卫生的管理,一级社区组织对垃圾、污水、粪便的集体管理。总的说来,这个层面的问题是新农村建设中人素质提高的过程和农村基层组织化建设的过程。


  在农村生产环境方面,农村中以家庭为主体的小型生产单位与大市场割裂,在农产品生产标准上,在农业生态环境的保护方面,就不仅仅是农村的责任,更多的是市场交易的责任,市场愿意用较低的价格购买农产品,这一方面使城市人承担了农产品的负外部性,另一方面也使农业生产环境持续恶化。


  在自然生态环境的保护方面,没有体现当地人是自然生态环境的保护者,同时也是自然生态环境的受益者,因此,在产权的保障方面,在生态产品的收益方面必须保障当地人利益。


  由于政府制定农村环境保护政策时缺乏宏观的视野,在具体问题上又没有清晰的分层,因此,其解决问题的办法没有真正体现环境外部性的特点。


  2强调防治污染而忽略与农村社区发展的联系,村民缺乏环境保护的内在动力


  毫无疑问,政策表述了农村环境方面的问题和严重性,并提出了防止农村环境污染的法律措施和执法要求,这是沿用城市污染防治的思路和手法来解决农村的环境问题。例如,详细的农村环境保护政策,包括乡镇工业污染防治政策、畜禽养殖业污染的防治政策、农业面源污染的防治政策、农村生活环境保护政策和农村自然资源保护政策等五方面内容。但谁来进行农村环境保护,谁提供资金进行保护,政府各部门扮演什么样的角色,创制什么样的政策环境来推动农村环境保护,村民如何在参与环境保护过程中获得相应的利益,却是政策制定中缺失的内容。


  3注重农村环境保护的结果而忽视了农村环境保护的成本


  针对农村环境面临的问题,多数的政策倡导是进行工程性的环保设施建设和保护工程本身的开展,这些方案体现了外部人对环境保护的视角,即资金投入是解决农村环境保护的主要途径,而农村环境保护的问题并没有内化为社区自己的问题。外部的资金投入并没有应用到关键的方面,例如加大农村生态产品的补贴,创造良好的生态市场条件,新技术的推广和应用等。实践证明,失去社区的参与,农村环境保护的成本会相当高,而且没有持续性。从十几年前贵州尝试过的参与式自然资源保护与社区发展的经验一一“草海模式”可以看出,参与式自然资源保护的核心是把当地的老百姓由原来的自然资源破坏者,转换成为自然资源的保护者,保护经济体制改革的成本被极大的降低了,但这一切过程都是在当地社区发展为前提的基础上进行的。农村环境保护的思路也应该是这样,在经济发展的前提下,推动老百姓对环境保护的参与,这样才会激发当地社区对农村环境保护的动力。


  需要指出的是,农村环境保护的成本和效益并非是以简单的资金投入来计算的。农村环境保护体系的建设,当地人对农村环境保护意识的提高,自然生态环境效益的产生,环境卫生状况改变以后带来的人的医疗成本的降低,集体力量的壮大,都体现了农村环境保护的效益。


  五、农村环境保护的一些新思路


  农村环境问题的解决,在思路和政策制定上必须包括三个层面(即农村的自然生态环境,农业生产环境和农村的居家环境)这三个层面的策略应该不一样;同时,应以村为主体,综合各部门的资源,通过新农村建设进一步加强农村环境保护工作。


  1构建新型的农村环境保护体系


  从农村的居家环境、农业生产环境和农村的自然生态环境整体结构出发,建立完善的包含三个层面的农村环境保护体系。


  农村的居家环境保护,可以纳入新农村建设的内容,将环境保护与提高村民生活水平结合在一起。在村民能力建设,社区组织建设,用户付费的基础上进行居家环境的保护和管理。同时,提高村民的环境卫生意识,建立健全农村饮用水系统,垃圾处理系统,规范和完善人畜粪便设施的管理。


  农业生产环境的保护与市场有着非常密切的关系,从市场入手,建立农业生产资料的生态标准,建立农产品的生产标准,产品的生态标准,市场准入制度等,在信息公开等方面,消费者也需要在环保意识方面得到提高。


  自然生态环境有着极强的外部性,需要全人类共同关注,需要国家的资金投入和倾斜,生态补偿、转移支付将成为重要的手段。


  2环保机构从执法机构转变为服务机构


  政府机构投入资源,进行农村环境保护的治理,是一种常规的方式。目前,国家环保部在农村环保方面投入逐年加大,但是,这些资金多用于环保设施的建设和污染的防治。在农村环境保护的设施方面,即使环保系统意识到了农村环境保护的特殊性,其依然需要加强基层人员在具体微观操作方面的能力建设以及树立服务意识,而非简单地和单一地参与执法过程。


  3统一农村环境保护的目标,建立多部门合作机制


  农村的发展是多部门共同投入,共同推动的一个过程。在中国部门条块分割比较明显的状况下,投入的项目并没有一个共同的目标,如果能够制定共同环境保护基础上的发展目标,并形成多部门合作的机制去共同实现这个目标,将能够最大限度地利用各种社会资源,有效推动农村环境保护问题的解决。


  4以村为单元,当地人为主体,使环境保护和社区发展紧密结合


  要相信农民,认同村一级的管理能力。具体的途径是:在村委会、村党支部的领导下,提高农村社区的组织能力、公共管理能力,提高环境保护意识,建立农村环境保护规章制度并有效落实制度。同时,必须把环境保护活动和社区发展结合在一起。例如,发展生态农业,防治农业生产的污染。特别在西部的贫困地区,贫困与环境有很强的关联,以环境保护为导向的扶贫项目理念和工作思路显得尤为重要。在扶贫干预活动中,引导村民与卫生、林业、环保部门共同讨论,达成共识,做到环境保护和经济发展相互促进。


  5建立农村自我环境监测机制


  国家应该支持农村建立自我的环境监督机制,社区对环境的变化很敏感,村民能够直接感受到环境恶化对社区的影响,可在环境敏感地区建立社区层面的环境监测机制,除了仪器监测之外,组织村民以日志或影像的形式记录环境的变化。这种方式不仅可以提高村民的环境保护意识,还能为环境监测提供宝贵的第一手资料,对保护环境、促进社区健康发展意义重大。

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