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环境公平--环境问题的社会学视点

发布时间:2016-04-18 08:55

  环境问题己经是当代引人注目的重大问题。但是,在人们谈论种种环境危机时,大多强调的是其对于整个人类的威胁,而忽视了其对不同地区和人群的差别性影响。环境公平概念的提出,使得人们看待环境问题有了一个新的视点,并且,这一概念的迅速传播,导致了环境运动方向的一个重大变化,即由单纯关注环境状况,转而关注社会结构的调整和社会过程的优化。


  所谓环境公平,实际上有两层含义。第一层含义是指所有人都应有享受清洁环境而不遭受不利环境伤害的权利,第二层含义是指环境破坏的责任应与环境保护的义务相对称。本文将简略地评析环境公平概念的提出及其社会学意义,分析环境公平问题的几种重要表现,初步探讨促进环境公平的相关对策选择。


  一、环境公平的提出及其社会学意义


  环境公平的概念是美国环境运动发展到特定阶段提出来的。早期美国的环境保护团体并没有注意到环境公平问题,他们奋斗的目标是保护野生动物、呼吁生态保育和资源管理、采取行动抵制和减轻污染等等,行动背后的假设是环境危害的整体性,即对所有人都造成危害。这一时期,环境运动的品格是由占据社会主导地位的中上阶层白人所形塑的,由于他们的社会地位使得他们直接倡导环保而无须关注自己的社会权益。


  20世纪80年代,居于社会下层的一些人参与到环境运动中来,他们的参与注定要改变环境运动的方向,因为他们是从自己所遭受的环境污染的角度提出环保问题的。特别是,当他们觉得自己比别人更容易暴露于环境危害之中时,他们开始产生不满,并要求维护自己的权利。


  1982年在美国北卡罗莱纳州瓦伦县发生的一次事件可以说是环境运动的转折点。当时在那里修建了一个填埋场,准备用于储存从该州其他14个地区运来的聚氯联苯(PCB)废料。此事遭到许多人的抵制,当局逮捕了500多人,从而激起人们对于歧视性使用社区土地的关注。此后,应国会议员瓦尔特。方特里("WalterFauntroy)之请,美国审计总署在南部8个州进行了一次研宄,以了解有害废物填埋场与其周围社区的种族和经济特征之间的相关关系。研宄结果表明,填埋场的选址确实存在着明显的偏见,四分之三的填埋场位于少数民族聚居区附近。


  1987年,美国统一基督教联合会发表的一份报告指出,在美国25个州和50个大城市中,有五分之三的黑人和拉美裔居民与有毒废料场为邻,种族和经济地位同样是影响有毒废料场选址的重要变量。紧接着,美国“国家法律杂志”又进行了一项研宄,结果表明:美国环保局在举证少数民族社区的填埋场时要比举证白人社区的填埋场多花20%的时间,并且,向少数民族社区倾倒废料的人要比白人社区的污染者少交54%的罚款。此后,各种官方、非官方的研宄一再证明种族、民族以及经济地位总是与社区的环境质量密切相关,与白人相比,有色人种、少数族群和低收入者承受着不成比例的环境风险。


  这样,越来越多的人意识到,环境问题实际上是社会问题的延伸,如果不将环境问题与社会公平的实现紧密联系起来,环境危机就不会得到有效解决。环境公平的概念由此得以确立。


  1991年10月27日,美国有色人种环境领导人在华盛顿举行峰会,此次会议提出了环境公平的17项原则,引起了广泛关注。1992年,美国环保局成立了环境公平办公室,旨在谋求各社区在环境质量上的平等。1994年2月,美国总统克林顿又发布12898号行政命令,要求联邦机构重视与少数族群和低收入者相关的环境公平问题,把维护环境公平作为他们工作的一个部分。由此,环境公平的观念得以广泛传播,并很快成为全球范围内流行的概念。


  目前,根据环境公平的性质,己经有人区分出了三种意义上的环境公平问题。首先是程序上的公平,这种公平强调同等待遇问题,也就是说各种规章制度和评估标准应当是普遍适用的,每个人在涉及自己社区的事务时,都应当拥有知情权和参与权;其次是地理上的公平,这种公平强调的是社区付出与获得的对称。不公平的现象表现为一些人或地区从工业生产中获得直接利益,如工作和税收,而象废物处理和储存的成本则转嫁到另一些人或地区。容纳废物的社区几乎得不到产生废物的社区的经济利益;再次是社会意义上的公平,此种公平强调在整个社会中保障个人或群体应得之权益的重要性。环境决策上的不公平被看成是更大社会中权力安排的一种反映,在美国社会就是反映了既存的种族偏见。正是美国社会中的制度性种族主义影响着有毒设施处理地点的选址,并使许多黑人社区变成牺牲品。


  从社会学的角度看,环境公平概念的提出反映了人们对于环境问题认识的深化。尽管从长远和整体的角度看,环境状况的持续恶化最终将使所有的人蒙受灾难,但是从现实情况看,的确是有些人受益,有些人受损。实际上,当今环境问题不仅反映出人与自然关系的失调,而且越来越反映出人与人之间社会关系的失调。在某种意义上说,人与人之间社会关系的失调己经成为环境问题迅速扩散和日益加剧的重要原因。


  马克思早就指出,“人们在生产中不仅仅同自然界发生关系。他们如果不以一定方式结合起来共同活动和互相交换其活动,便不能进行生产。为了进行生产,人们便发生一定的联系和关系;只有在这些社会联系和社会关系的范围内,才会有他们对自然界的关系”(马克思,1972,页362)因此,为了更好、更全面地理解人与自然的关系,应当关注人与人之间的社会关系。


  环境公平的概念具有重要的社会学意义,它强调了从社会结构与社会过程的视角研宄环境问题及其社会影响的重要性,而对于社会结构与社会过程的关注正是社会学的主流传统。因此,我们可以说,在一定意义上,环境公平的概念正是社会学与环境问题研宄的链接点。事实上,自从环境公平概念提出来后,越来越多的社会学家介入了环境问题研宄。美国《社会问?杂志在1993年的第1期发表了一批文章,从阶级、民族、性别和种族等各个角度对环境公平问题进行了探讨。90年代后半期的《社会科学季刊》几乎每年都要发表相关文章,这些文章不断深化了人们对于美国社会环境公平问题的认识。


  二、当代中国环境公平问题的几种重要表现


  尽管环境公平的概念源于美国,并与美国社会的特定状况密切相关,但是它很快引起了当今世界的广泛关注,人们对于环境公平问题的探讨己经不仅仅局限于以民族或种族为切入点。事实上,在不同国家环境公平问题的表现有所不同。


  从最一般的意义上讲,环境公平问题可以区分为代内公平与代际公平两大类型。代内公平是指不同地域、不同人群之间的公平;代际公平是指当代人与后代人之间的公平,也可以看作特殊意义上不同群体之间的公平。


  自从可持续发展的概念提出以来,人们对于代际公平问题有了进一步的了解,并且谈论较多,因为所谓可持续发展,其基本含义就是指“既满足当代人的需要,又不对后代满足其需要的能力构成危害的发展”(委员会,1997,页52)相比较而言,人们对于代内公平问题则有所忽视。实际上,代内公平的实现是代际公平的前提和重要保证。现实社会中的不同地区和不同群体之间如果不能实现环境公平,甚至部分地区或某些群体以牺牲其他地区和群体的环境利益为代价谋求“发展”,那么代际公平就无从谈起,最多也只能期待部分地区或群体的所谓“代际公平”。因此,只有通过促进代内公平的实现,才能保证真正意义上的代际公平。


  有鉴于此,本文不从代内、代际的角度探讨环境公平问题的表现,而是把它区分为国际、地区和群体三个层次,其中,群体层次包含了代内各群体之间以及代际群体之间的公平问题。在这三个层次上,当代中国都面临着环境不公的问题。


  1、国际层次上的环境公平问题当今世界,全球性环境危机的日益加剧使得人们的注意力集中到整个人类所面临的威胁上,越来越多的人在谈论气候变暖、臭氧层空洞和生物多样性减少。但是,在解决这些问题方面所取得的进展并不尽如人意。问题的症结在于发达国家不能公平地承担与其责任相称的义务,总是过多地责备发展中国家,企图靠牺牲发展中国家的经济发展来解决问题。中国作为一个发展中国家,同样面临着国际层次上的环境不公。


  公平地说,全球性环境危机加剧的主要责任在发达国家。发达国家在其长期的工业化过程中,向大气层中排放了太多的温室气体,并在城市化以及集约化、专业化农业的基础上,大大损害了其国土上的生物多样性,进而削弱了全球生物多样性。


  以二氧化碳的排放为例,在与能源有关的二氧化碳排放总量中,工业国占了60%,在1998年,美国一家便占了25%。如果从人均角度看,高收入国家是低收入国家的8.2倍,参见下表:


  

  事实上,很多富人不能节制自己的生活消费,捐资促进环保。他们从自身的角度考虑,凭借手中的财富,可以通过迀居获得较为洁净的环境,而将攫取财富过程中破坏的环境留给下层大众。这是显然不公平的。


  二是当代人为了自己的需要,过分攫取资源,杀鸡取卵,削弱了后代人满足其需要的能力与条件。


  在当代中国,发展是第一位的,但是,这种发展应当是可持续的发展,只有这种发展才能保证代际的环境公平。


  然而,我们在现实中可以看到,发展的不可持续性处处都有表现。在一些地区,乡镇企业的发展对环境造成了毁灭性破坏。如云贵川三省农村的局部地区,土法炼硫己使基本农业生产环境被污染所毁灭,有的停产20年也不能恢复正常农业生产;为了出口发菜获利,人们盲目采挖,这种行为己经使内蒙古二连浩特周围200多平方公里的土地沙化或严重沙化;1983年,中国甘草储量约为45万吨,由于掠夺性采挖,目前只剩下不到40%,许多名贵野生药材甚至濒临绝迹;在城市,消费主义己经初见端悦,追求享乐性的大量消费成为时尚,由此产生的生活污水和垃圾己经对生存环境造成了严重损害。来自国家环保局的数据表明,1986年以来,城镇居民生活污水的排放量逐年增加,到1999年己经超过工业废水排放量。与此同时,根据有关专家预测,今后10年内,我国城市垃圾的年增长速度将在10%以上(张兴杰主编,1998,页95)垃圾围城现象将日益严重。


  不可持续发展的一个重要原因就是当代人的及时行乐观念以及行为的普遍短期化,与短期行为相对应的长期行为甚至失去其合理性。人们在短期行为中,己经放弃对于未来,对于下一代人利益的考虑,因而毫不顾及环境破坏的后果。特别是,由于未来一代在现时的缺失,不能表达其自身的利益要求,这样更使得短期行为无所约束,肆无忌惮,从而造成严重的代际不平等。


  三、促进环境公平的对策选择


  为了保障发展进程中的环境公平,社会应当有比较合理的制度安排。这里,笔者结合理论与实践两个层面,提出一些初步的看法。


  1、维护环境主权,警惕生态帝国主义


  生态帝国主义是西方发达国家凭借其经济优势,独占环境收益而输出环境污染,并以保护环境为借口,干涉广大发展中国家的一系列行径。


  前文己述,发达国家撇开其在环境保护中应付的责任,不愿意放弃其耗费资源的生活方式,在向发展中国家转移污染的同时却过分强调发展中国家的环保义务。一些国家以及为这些国家所控制的国际机构,还以环境保护为借口,制造种种绿色贸易壁垒,增加发展中国家产品的成本,限制其进入国际市场,以此打击发展中国家的经济。


  西方有些人甚至赤裸裸地提出要进行所谓“环境制裁,。一个名叫戴维。亚当森(DavidAdamson)的人在1990年出版了《捍卫世界》一书,该书在谈到限制发展中国家二氧化碳的排放量时就大谈增加“绿色条件”,“采取制裁措施这里所谓“绿色条件”就是说,发展中国家不准砍自己的森林,不准修筑水坝,不准兴建发电站,不准发展自己的工业,如此等等;所谓“制裁措施”就是国际金融机构将取消一切援助和贷款,世贸组织将加强贸易封锁和禁运,不准进口发展中国家的产品,等等。世界自然保护同盟主席施里达斯。拉夫尔(ShridathRamphal)对此直截了当地指出,它是“一些政府试图按照他们自己的主张去直接处理全球安全和环境威胁问题”,是发达国家一种典型的无视别国主权的干涉行为(参见拉夫尔,1993,页227-229)


  对于发达国家以干涉别国内政为目标的生态帝国主义行径尤其需要提高警惕。不错,作为发展中国家,我们同样有义务保护全球环境,但是我们的义务与我们的权利应该对称,首先应当尊重我们的主权,保证我们的生存权和发展权。在此基础上,我们可以发展国际合作,遵循公平合理的规则,共同为环境保护作出贡献。


  2、完善污染者付费制度


  我国在1970年代开展环保工作时就提出了“谁污染谁治理’的原则,并将这一原则在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)中明确规定下来。该原则实际上是对西方国家“污染者承担原则”的借鉴,具有维护环境公平的意义。在过去的20多年中,这一原则的确有助于筹集环境治理资金,对于推动我国环境污染的防治工作发挥了重要作用。


  但是,该原则是在传统计划经济体制下制定的,随着经济体制和管理体制改革的深入,应当对这项原则进行检讨,进一步予以补充和完善,以更好地发挥其维护环境公平、促进环境保护的作用。特别是,不能只强调污染者的治理活动,还应该强调污染者应对污染损失予以补偿;不能只是强调污染者的个别治理,应当推动个别治理与集中处理以及区域综合治理相结合;应当改革排污收费制度,正确运用市场手段控制环境污染。除了适当提高排污收费标准之外,还可以推动费改税和排污权交易。


  3、设立国家环境基金


  尽管完善排污收费制度有助于更好地维护环境公平,但是,实际生活中常常有这样的情况:污染者在排放或处理某种废弃物时,不仅污染者不知道这种物质是否有害,而且整个社会也不知道它是否有害。只有在经过一段时间之后,损害才逐渐显露出来,并为人们所认识。而这时,或者难以确定真正的排污者,或者排污者自身己经破产或消失,无力赔偿,即使将能找到的有关污染者投入监狱,对于那些蒙受灾难的人而言也没有什么补益。


  在这种情况下,动用国家环境基金进行补偿,可以在一定程度上补救无辜受害者的损失。美国1980年就曾制定”休配尔芬德”(Superfund)法,对于连通五大湖的运河化学污染,用超越一般性损失补偿的基金,由国家出面对受害者作了适当补偿。这一点可以说是国家环境基金的直接补偿功能。


  除此之外,设立国家环境基金还有转移支付功能和代际储存功能。


  前文己述,在我国发展过程中,东部与西部、城市与农村发展的不平衡,使得东部地区和城市占有较多的环境收益。在市场经济条件下,这些地区是不会自动将收益返还给西部地区与农村的。国家通过强制性地征收环境税费,建立环境基金,实行转移支付,不仅有助于环境收益在地区间的公平分配,而且能够有效地防止落后地区的环境破坏。


  在保证当代人与后代人合理占有环境收益,促进代际公平方面,国家环境基金也可以发挥重要作用。实际上,国家环境基金的建立是符合约翰。罗尔斯(JohnRawls)的代际储存原则的。罗尔斯指出,在每一代的时间里,储存适当数量的资金积累,对于维护代际公正是非常必要的,


  “当一个合理的储存率保持下去时,每一代(可能除了第一代)都可以获得好处”(罗尔斯,198&页278)国家环境基金可以用于发展教育和科技,促进后代人人力资本的提高,以实现人力资本对于环境资本的替代;也可以用于保护和恢复环境资源,直接增加环境资本,以使后代人受益。不过,在确定合理的代际储存率时应当慎重,量力而行,力求适当,以避免储存的负效应。


  4、延伸社会救助制度,实施环境救济


  传统的社会救助制度实际上是对社会低收入者和生活困难者实施资金、服务和物质的帮助,以维持社会整合,促进社会公平。在一些发达国家,社会救助资金的来源是多样化的,既有政府的财政拨款,也有慈善机构的捐款,但是在数额上大体与征收的居民收入所得税相当;实施救助的机构既包括政府,也包括慈善机构、非政府组织和志愿者团体。


  随着环境问题的日益加剧,在全球范围内,环境难民问题越来越突出。在国内,由于大型开发活动、生态破坏以及环境污染,也使部分人的生活条件受损,甚至失去基本的生存条件,成为急需社会救助者。


  因此,有必要延伸传统的社会救助制度,扩大社会救助对象,把环境难民的救济问题考虑进去,并通过适当增加富人所得税的征收或调整个人收入所得税的支出结构以保证救助资金的来源,这实际上也是促使社会上的富人公平尽义务的一种举措。与此同时,还应当大力鼓励民间环保组织和环保志愿者的发展,使他们在维护环境难民利益,传播环保知识和信息,为环境破坏的受害者提供社会服务等方面发挥积极作用,从而弥补政府单方面救助力量的不足。


  5、加强环境执法,维护公众的环境权益


  维护环境公平,在一定意义上也就是对公众环境权的维护。所谓环境权,正是居民群体所享有的拥有一个良好生存环境的权利。


  我国法律是保障公民环境权的。例如,《民法通则》第124条规定:违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任;并且,《民法通则)对污染损害赔偿实行“无过错责任原则”即原因责任原则或客观责任原则。按照这一原则,只要侵权行为造成损害,无论行为人主观上是否具有过错,都应承担民事责任,以切实保护受害人的合法权益;1997年修订6的〈中华人民共和国刑法》还单列“破坏环境资源保护罪”,并在第338346条对各种犯罪行为及其处罚作了详细规定;中华人民共和国环境保护法》第41条也规定:受到环境污染危害的当事人可以直接向人民法院起诉,要求赔偿损失。


  目前的主要问题一是加强宣传,包括法制宣传和环保宣传,使公众学法、知法,并了解各种环境危害,享受知情权;二是加强执法,也就是做到“有法必依”,“违法必宄”,“执法必严”,以确保公众的环境权益。没有切实有效的执法活动,法律就是一纸空文,不能真正发挥维护正义和公平的作用。


  在执法过程中,由于环境侵害的对象往往具有分散性的特点,为了确保受害者的利益,提高诉讼效率,减少法院的诉累,应该鼓励受害者组织起来,推举代表进行诉讼。同时,对于受害者的赔偿应该包括直接和间接两个方面损失的赔偿;在涉及到精神损害时,还应该给予精神赔偿。这样才能真正保证公平。

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