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环境问题的全球化及其法律对策

发布时间:2016-04-18 08:59

  全球化是20世纪70年代以后随着科学技术的进步反映在世界社会、经济发展上的新格局。①目前,全球化主要表现在世界经济一体化以及随之带来负面效应的全球化(通称“全球问题”)这两个方面,包括世界范围内广泛存在的具有全球性、危机性、挑战性、依存性和协作性的重大问题,主要表现在人口、资源、生态、环境、经济增长、南北经济差距、东西方关系、战争与和平、文化发展与人等问题上。②其中,与环境相关的问题约占全球问题的半数,也就是说全球环境问题是当今世界全球问题研究的重要内容之一。


  本文拟从环境问题全球化的演变历程出发,就环境问题全球化及其对全球环境保护法律的影响进行分析和探讨。


  一、环境问题全球化的历史与现实


  环境问题的产生与人类的文明是紧密联系在一起的。追寻环境问题的历史,我们可以溯及到人类开始掌握对火的使用。③但是,现代意义上的环境问题则主要是从工业革命以后人类大规模地开发和利用自然资源所引起的。至今,它已经历了从地域环境问题发展到国际(区域)环境问题、再发展到今天的全球环境问题这三个阶段,并且环境问题从地域化到全球化的演变速度也快得惊人。


  (一)地域环境问题时期一18世纪以后至20世纪60年代


  自18世纪西方工业革命以后,由于工业化、都市化的进程和人类健康水平的提高,人类因生产生活活动所排放的污染物和废弃物对环境的压力也越来越大。


  这个时期的环境问题,主要表现在各国工业区、开发区一带的局部污染损害和自然资源破坏方面。虽然已经有科学家对环境问题的发展表示担心,但多数人认为环境与发展是对立的,不能为了环境而牺牲人类的发展。另外,科学家们也相信,随着科学技术的发展,环境问题也会迎刃而解。因此,在环境问题的对策方面,各国主要采取了“头痛医头、脚痛医脚”的方法,在法律对策上也主要采取的是对污染受害者进行事后救济的损害赔偿措施。


  (二)国际环境问题时期一20世纪60年代至80年代


  二战以后,随着世界和平局面的发展扩大,发展经济开始成为世界各国、特别是发达国家当时所追求的目标。在资源开发、原材料的输入输出、工业生产以及贸易往来等活动中所产生的环境污染和破坏越来越多,污染物排放总量也越来越大并超过了自然环境的净化能力。伴随着污染物在大气中的扩散以及国际水道的流动,环境问题便从地域化开始向国际化的方向发生演变。例如,大量生产钢铁所排放的烟尘从一个国家吹向另一个国家,河流上游国排放的污水影响到下游国对河水的利用,不断增多的海上石油运输导致海上石油污染。这些问题所引发的国内和国际环境纠纷不断加剧。为此各国开始检讨本国发展政策与环境的关系,它触发了在国家一级加强对环境保护的公法控制。由于各国对环境问题的控制方式和标准不同,使得国际市场上各国工业产品的成本和价格也表现不一,这样便导致国际贸易发生扭曲。因而又触发各国需要在国际社会统一指导下采取一致行动的愿望。


  针对环境问题不断扩大的现实,联合国在1972年组织召开了以处理环境问题国际化为议题的人类环境会议。这次会议对各国环境保护产生了重大的影响。在此基础上,国内和国际环境法也得到了迅速的发展。


  (三)全球环境问题时期一20世纪80年代至现在


  环境问题的演变,正如《增长的极限》所引用的法国一个儿童游戏所说的池塘中的百合花那样,是呈级数增长的。④实践证明,尽管人类共同采取措施保护环境,但由于环境问题演变的惯性以及环境风险的不确定性等,导致了人类在发展与环境问题总体演变的倾向上把握不定。多数场合下,主管经济的部门在既得利益面前往往会侥幸地认为环境问题只是“雷声大、雨点小”,在现代科技面前所有问题都会迎刃而解根本不会恶化下去。再加上各国的政治、经济利益以及国际关系复杂性等背景,全球环境保护和国际环境法根本无法实际履行。


  目前发达国家由工业所引发的环境问题已初步得以解决,在全球经济一体化、全球化的进程中,由于国内自然资源的相对缺少和人力资源成本的相对较高,加上国内不断严厉的环境法律规定等因素,目前发达国家在传统生产型企业的发展上已经将目标瞄准技术含量和附加值含量高的产业,通过向发展中国家的投资(包括将淘汰的落后设备、废弃物等输出到发展中国家⑤)从海外获取利润。而发展中国家则与此相反,它们既面临着引进资金和技术促进经济发展的需要、又要面临由此带来的国内环境污染和资源破坏这样的双重压力。


  在这种背景下,环境问题的演变呈现出两种景象:一是过去几个世纪发达国家在发展过程中对环境的破坏的影响仍然存在、尚未消除;二是发展中国家大量开发和利用自然资源导致污染物排放量的增大以及环境的破坏。其结果,尽管各国都已经采取了相应的对策措施,局部环境问题得以缓解,但是由于污染物的长期积累和生态系统的逐渐破坏导致环境问题正朝向全球化的方向发生演变。


  当前国际社会比较热门的全球环境问题表现在如下几个方面:


  首先,是臭氧层破坏问题。人类生产、生活活动使用的消耗臭氧层物质如氟氯烃(CFC)、哈龙等可以导致大气中臭氧层变薄,从而使臭氧层吸收太阳所辐射紫外线的功能减低,造成地球上的生物过量接受紫外线辐射而使人类发生疾病或者致使农作物减产。20世纪80年代中叶,科学家发现南极上空已经出现了臭氧层空洞,它表明在大气的臭氧层中臭氧的年度已经非常稀薄。对此,国际社会于1985年在维也纳通过了《保护臭氧层维也纳公约》。


  其次,是气候变暖问题。国际社会对于全球气候变化问题的关注是从20世纪80年代才开始的。在此之前科学家们经过长期观测分析发现,在人类生产、生活活动所排放的大气污染物在大气中对地球气候具有吸收热量并使之再反射回地球的作用。由于这种作用类似于温室玻璃,所以科学家们称之为“温室效应”现象,把上述气体称作“温室气体”。经研究科学家们还发现,自从工业革命以来,由于大量排放二氧化碳使大气中的温室气体不断增加,从而导致了温室效应的增强。地球表面气温的升高不仅会导致冰山融化、海平面上升并威胁岛国人民的生存,而且还会使气候发生改变,影响农作物的生长。到20世纪80年代中期,许多国家的和国际的科学小组所发表的研究报告都表明,今后一段时期全球平均气温将会不断上升。


  鉴于气温的升高或者降低都将对人类生存的地球环境造成影响,1992年6月在巴西举行的联合国环境与发展大会上,包括中国在内的153个国家共同签署了《气候变化框架公约》。


  再次,是生物多样性破坏问题。生态学家认为,物种的丰富程度取决于生物的多样性。生物多样性越丰富,生态系统就越稳定。因此,生物多样性对解决全球环境问题、维护地球生态系统平衡具有重大的意义。


  关于生物多样性保护的国际立法,实际上从20世纪初就已经开始了。但是早期的国际生物保护立法并没有认识到物种保护与人类进步的关系,而是单纯为了利用生物资源以赚取经济利益。随着科学的发展人们对生物资沾的认识有了长足的提高,特别是20世纪初生态学创建以来,对生物多样性价值的认识更上升到伦理学、经济学的高度,支持生物多样性保护的国际公约或协定也不断制定。


  但是,所有这些认识以及生物多样性理念的形成主要局限在发达国家。而对占有地球生物资源多数的大部分发展中国家来说,则很少有这么高的认识,即使认识到也会因为强调发展而忽视对生物多样性的保护和管理。所以,由发达国家主张并制定的支持生物多样性保护公约并不能达成立法的初衷。为此,国际社会于1992年5月签署了具有框架性质的《生物多样性公约》。


  此外,环境问题全球化还表现在海洋污染、自然资源破坏、危险废物越境转移、人类共同遗产与国际公域破坏等方面。而所有这些问题的演变和发展是与人类社会、经济发展紧密联系的。


  二、环境问题全球化的法律对策及其特点


  (一)关于全球环境问题法律对策的发展


  综上所述,全球环境问题是人类在谋求自身利益最大化的同时,在社会、经济发展过程中出现的“负效应”。在人类社会不同的发展时期,由于环境问题的外在表现不同,相应的法律对策也有所不同。工业革命以前,由于社会生产力水平低、生产活动简单对环境自净能力和生态系统良性循环冲击不大,所以只有个别国家的法律中出现有关保护局部环境的零星规范。工业革命以后到20世纪50、60年代,由于社会生产力极大提高,人类开发和利用环境的范围越来越广泛,从而出现了大规模的环境污染和环境破坏现象。为此,一些国家制定了环境保护法规。


  到20世纪70年代以后,环境问题日益严重,对人类的生存、经济和社会的发展都构成极大威胁。各国从环境问题引起的社会动荡及对经济、社会化发展带来的损失中,逐步认识到环境问题不仅是一个


  ?但是也有科学家认为,上述气体对地球气候的影响并不是使表面温度升高而是下降,其作用类似于阳伞,因而他们将可能出现的地表温度下降称之为“阳伞效应”现象。“温室效应”和“阳伞效应”这两种截然不同的学说及其争论一直延续到20世纪70年代。


  从20世纪中叶开始,由于环境问题的全球化,决定环境问题的解决需要全球协调一致的行动。为了解决全球性的环境问题,各种各样的国际机制被发展出来,用来规范、协调各国发展与环境的关系。


  (二)对应解决全球环境问题的十大条约


  在全球环境保护立法方面,当前比较重要的有如下十大国际条约:


  1.《关于特别是水禽生境的国际重要湿地公约》(拉姆萨尔公约,1971年2月)


  该公约的目的在于制止目前和未来对湿地的逐渐侵占和损害,确认湿地的基本生态作用及其经济、文化、科学和娱乐价值;鼓励“明智地利用”世界的湿地资源;协调国际合作。公约规定,应当按照生态学、植物学、湖沼以及水文科学的国际意义确定选入名册的湿地,尤其是应当先行将作为水禽栖息地的国际重要湿地予以确定。缔约国应当制定计划保护列入名册的湿地并促使其合理利用,特别是执行环境影响评价、控制利用过剩、制定和实施有公民参与的环境管理计划,指定登记、设立自然保护区等措施。当湿地发生变化或者变更保护计划时,还应当向国际执行当局通报。


  2.《保护世界文化和自然遗产公约》(1972年9月)


  该公约的目的在于为集体保护具有突出的普遍价值的文化遗产(具有文化价值的纪念物、建筑物、地址等)与自然遗产(自然或者靠生物作用的形成物、稀有生物物种的栖息地等)建立一个根据现代科学方法制定的研究性的有效的制度;为具有突出的普遍价值的文物古迹、碑雕和碑画、建筑群、考古地址、自然面貌和动物与植物的生境提供紧急和长期的保护。该条约要求缔约国在充分尊重文化遗产和自然遗产所在国主权的同时,承认这些遗产同时也是世界遗产的一部分,并且世界各国都有责任对它们予以保护。公约认为,有关国家应当认定、保护、保存、整理和运用本国内的各类遗产,对此还应当制定综合性的基本政策、设立行政机关、奖励调查研究以及采取必要的法律、财政措施。为了养护、恢复发展中国家的文化和自然遗产,该公约还确立了提供资金和技术等国际合作与援助的体制。


  3.《濒危野生动植物物种国际贸易公约》(1973年3月)


  该公约的目的是通过国际合作确保野生动物和植物物种的国际贸易不至于威胁相关物种的生存;通过在科学主管机构的控制下由管理当局签发进出口许可证制度来保护某些濒危物种,使之不致遭到过度的开发与利用。公约所谓的国际贸易除陆生濒危野生动植物的贸易外,还包括将在公海上捕获的动植物带入陆地的贸易。作为控制对象的动植物,主要在该公约的附件中予以规定。


  4.《养护野生动物移栖物种公约》(1979年6月)


  该公约的目的是通过制定并实施合作协议,禁止捕捉濒危物种,保护其生境(生存环境)及控制其他不良的影响因素,以保护那些越过各国管辖边界或在边界外进行迁徙的野生动物物种。作为条约的对象物种,在该条约附件1列出了濒临灭绝的物种并规定实行强制性保护;在附件2列出了目前养护状况不好、必须为保护管理而签署补充协定以及依照协定应当受到更大恩惠的物种。


  5.《联合国海洋法公约》(1982年12月)


  该公约是全球海洋环境保护条约体系的核心,目的在于建立一种综合性法律秩序,以便利国际交流、促进和平利用海洋、合理利用其资源、保护生物资源以及研究和保护海洋环境;针对所有海洋污染源,建立有关全球和地区的合作、技术援助、监测和环境评价,通过和实施国际规则和标准以及国家立法等方面的基本原则和规定。为在海洋部门的全球性、地区性和国家的行动提供一个战略框架,联合国环境与发展大会在《21世纪议程》第17章也对此予以了重申。


  6.《保护臭氧层维也纳公约》(1985年3月)


  该公约是第一部全球性的大气保护公约,目的在于保护人类健康和环境,使其免受人类改变或可能改变臭氧层的活动所造成或可能造成的有害影响;采取一致措施,控制已发现对臭氧层又不良作用的人类活动;合作进行科学研究和系统观测;交流有关法规、科学和技术领域的信息。该公约具有明显的框架性质,对缔约国保护臭氧层的一般义务作了原则性规定,而对实体义务规定得十分笼统和概括。具体义务的承担则规定通过附件、议定书来确定与约定。由于这种方式能够得到多数国家的接受,因此《保48护臭氧层维也纳公约》及其体制是现代国际环境立法的一个典范。


  该公约系统地规定了保护臭氧层的目的和缔约国的一般义务,要求缔约国采取措施保护人类健康和环境不受那些改变或可以改变臭氧层的人类活动的不利影响;详细地规定了缔约国为实现一般义务而承担的合作义务;对缔约国间涉及公约的解释或适用的争端问题在程序和诉诸方式上作出了具体规定。公约的重点是关于程序性问题的规定,它涉及到对臭氧层耗损问题的观测与研究、情报交换、信息传递、机构设立、公约的修正、议定书的制定和修正以及公约附件的制定与修正等。


  7.《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(1989年3月)


  公约的目的在于控制和减少公约规定的废物越境转移;把产生的有害废物减少到最低程度,保证对它们实施有利于环境的管理,包括尽可能接近废物产生源进行处置和回收;帮助发展中国家对其产生的有害废物和其他废物进行有利于环境的管理。公约的主要特点在于禁止或者控制有害废弃物的转移行为,并且还规定禁止缔约国与非缔约国之间进行废弃物贸易。公约强调了废弃物产生国(出口国)对废弃物的责任与义务。并且还要求各缔约国应当谋求对环境进行健全、有效的管理。


  8.《气候变化框架公约》(1992年5月)


  该公约的目的在于在一个使生态系统能够自然地适应气候变化的时间框架内,把空气中的温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干预的水平上;确保粮食生产不受威胁;使经济发展以可持续的方式进行。公约主要规定了缔约国有义务对工业排放的二氧化碳、甲烷等温室气体的予以限制,并且建立国际资金机制对发展中国家予以资金和技术转让。


  值得注意的是,该公约第一次将发达国家、发展中国家与前东欧国家的削减义务明确区分开,确立了发达国家缔约国与发展中国家缔约国在控制温室气体上的“共同但有区别的责任”、发达国家缔约国必须向发展中国家缔约国提供“新的和额外的资金”⑨等照顾发展中国家利益的条款。


  9.《生物多样性公约》(1992年5月)


  该公约为人类树立了广泛、长期生存发展的观念,从而脱离了人类利益中心主义的狭隘的传统法律价值观。目的在于确保保护生物多样性及持久使用其组成部分;促进公平合理地分享由利用遗传资源,包括适当获取遗传资源、适当转让有关技术(需顾及对这些资源和技术的一切权利)以及适当提供资金而产生的惠益。


  该公约主要规定了缔约国应将本国境内的野生生物列入物种目录,制定保护濒危物种的保护计划,建立财务机制以帮助发展中国家实施管理和保护计划,利用一国生物资源必须与该国分享研究成果、技术和所得利益,以公平和优惠的条件向发展中国家转让技术或提供便利,要求缔约国酌情采取立法、行政或政策性措施使各国特别是发展中国家有效地参加提供遗传资源用于生物技术研究活动并从中受益。


  10.《防治荒漠化公约》(1994年6月)


  该公约的目的在于在发生严重干旱和(或)荒漠化的国家,特别是在非洲,防治荒漠化和减轻干旱的影响,为此须在符合《21世纪议程》的综合对策框架内建立的国际合作和伙伴关系安排的支持下,在所有各级采取有效行动,以期协助受影响地区实现可持续发展。公约除将人类活动作为控制对象以外,还将自然原因导致的干旱也作为控制对象。这主要是出于早期警报以及粮食储备方面的考虑。由于荒漠化被认为是与贫困和宏观经济活动有关联的问题,因此该公约要求,受到荒漠化和干旱影响的缔约国应当制定行动计划,确保资源的适当分配,对社会经济因素予以充分的理解,同时还应当重视地方的人民、特别是女性和年轻人的作用。公约还要求,发达国家应当对受到荒漠化和干旱影响的缔约国予以科学、技术、教育、训练以及资金等的援助和合作。


  (三)全球环境保护条约的特点


  1.调整方法原则化


  国际条约与习惯是传统国际法的主要渊源。但是,在解决全球环境问题的国际法律体系中,这种状况已在逐渐发生改变。例如,近十年来全球环境保护条约有一个明显的发展倾向,就是不断朝着“框架的方向演变。由于全球环境保护和实现社会、经济的可持续发展是不分国家、政治制度以及社会意识形态而为世界各国所共同追求的目标,为此世界各国均认同共同携手实施全球环境保护的国际对策。


  然而,对于许多国家来说,目前全面参与环境保护国际合作与承诺环境保护的国际义务,在一定程度上必须以牺牲本国的政治、经济利益为代价。许多国家、特别是一些发展中国家出于自身的发展需要以及从国内的法律与政策调整、政治和经济利益等方面考虑,而不愿意承诺某些具体的环境义务。在这种制定国际环境条约虽非常必要、但条约又不可能对其所要调整的各种国际关系全面、完整地予以表述并以明确具体的权利和义务的条件下,就出现了由条约只对有关环境保护的目标原则作出规定、而具体的权利义务事项则留待于缔约国事后通过议定书或附件等形式来明确的环境保护“框架公约”。这种方式通常被称为“框架公约+议定书+附件”模式。?


  除了正式的国际条约、协定、公约和议定书外,国际社会在全球环境保护条约领域还扩大运用了具有强制性的联合国决议以及政府间或者国际组织制定的非强制性决议等国际文件,以此作为柔性法律手段来达成全球环境保护的目的。与国际条约相比,由于这些国际文件并非传统的国际法渊源,且无具体权利义务之规定,然而它们却对全球环境保护的国家行动具有很大的促进作用。因此习惯上将这些柔性的国际文件称为“软法’它是第二次世界大战以后出现在国家法领域的一种新现象。之所以出现,是因为国际关系中出现了许多新的领域需要制定某种规则加以调整,但由于缺乏经验,一时难以制定出明确具体的为多数国家接受的规定,而不得不制定一些灵活性较大、约束力不强的可以为各国接受的“软法”原则。


  全球环境保护条约体系中的软法规范虽然对各国不具有强制性的法律约束力,但对国际环境法发展的影响却是全面而深刻的。《人类环境宣言》、《人类环境行动计划》、《内罗毕宣言》、《里约宣言》、《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》等一系列国际环境软法文件在全世界具有高度的权威性。它们确定和重申了为当今世界各国所公认的国际环境法的基本原则,为各国国内环境法和国际环境法的发展指明了目标和方向。


  2.法律理念生态化


  就传统法而言,由于它的哲学和方法论的基础是“人类利益中心主义”的伦理价值观,因此在目的理念上传统法只将人类作为伦理的以至于法的主体在人与自然物之间的价值关系上它所强调的只是人类的内在价值以及自然物对人类的价值。所以传统法的终极目的只是保护人类自身既存的权利和利益,而环境及其利益只能作为法律关系的客体。在这种法律理念的指导下,过去的环境立法虽然言及环境保护,但是其根本目的只是为了保护人类在利用环境和自然过程中所产生的利益,而将自然物仅仅作为人类权利和利益的客体或对象物来看待,它忽视了在地球生态系统中人类与自然物所应有的相互平等、相互协调的关系,忽视了自然物独立于人类以外的固有价值。1环境的利益在传统部门法中只能作为人类利益的“反射利益”而间接的受到法律的保护。


  在解决全球环境问题的进程中,人类通过传统法对环境保护局限性的反思,逐渐修正了传统法律的价值理念,在立法上突出了以生态利益为中心,强调保护全体地球的生物圈和世代人类的共同利益。例如,在前述十大全球环境保护条约中都体现了保护自然独立于人类以外的“内在价值”、保护人类的“共同利益”和人类的“共同遗产”以及衡平世代间的利益关系等全球环境立法的重要理念。其结果是谋求实现人类社会、经济的可持续发展。


  3.调整范围的全球化


  由于国际环境问题的发展最终将影响到整个地球生态系统的改变,其结果与地球的存亡和人类的生存紧密相连。因此在调整范围上,国际环境法已经不同于传统国际法单纯以国家、国家间行为为主要对


  ?例如,在国际合作保护臭氧层方面,1985年制定了《保护臭氧层维也纳公约》,之后在1987年又签署了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及其附件等。


  ?参见汪劲:《论全球环境立法的趋同化》载《中外法学》1998年第2期。象,并且在时间和空间上也跨越或突破了国土、疆界和主权的范围,将保护对象扩大到地球生态系统和全人类共同利益的各个方面。


  从全球环境保护条约的发展看,最初的国际环境条约几乎是在少数发达国家之间签订的,它主要涉及特定的国际环境问题。如1911年白令海海豹保护条约的缔约方只有美、俄、日、英四国。二战以后,随着环境问题的重要性日益显著,非政府组织和政府间国际组织大力推动有关国家在环境领域建立各种各样的国际机制,来规范各国的行为,调整各国在特定环境问题领域的关系。


  在1966年联合国大会以“人类环境问题”为论题就环境问题的发展及其对环境污染进行国际控制的一般性讨论中,各国代表一致认为,国际社会应当立即采取措施保护全球环境,以避免全球性的生态灾难。结果,越来越多的环境问题被纳入国际环境条约的调整范围,每个条约缔约国的数量也在增加,特别是发展中国家的广泛参与更促使国际环境条约在全球范围内的实际履行成为可能,几乎所有的全球环境问题都相应地建立了以条约为基础的国际组织体制。


  在过去以国家或以国家与国际组织为主体的国际社会里,各种国际关系均以一般国际法原则或规则为准据。然而与传统国际法相比,由于全球环境问题的出现,使得原来的多边或双边国际关系变得错综复杂,需要用一些新的原则来重新确立和调整已经发展、变化了的新的国际关系。例如,在全球环境条约中目前已经确立了发达国家与发展中国家之间的“共同但有差别的责任原则”、“发达国家对全球环境问题负主要责任原则”、“不损害他国环境与各国管辖范围之外环境的原则”,等等。


  目前,国际环境法不仅涉及到传统国际法的各个领域、而且还涉及到国际私法、国际经济法和各国国内法。各国国内环境立法也在手段和方法上逐步与全球环境立法趋同化。


  三、当前全球环境保护法律实践中存在的问题


  尽管环境问题的全球化已经得到世界各国的公认,国际社会也已制定了联合行动计划和各项法律措施,但是由于世界各国在政治、经济等方面的既得利益以及各国对本国长远利益的考虑,使得各国在具体履行国际环境条约所确立的全球环境保护义务上还存在着许多意见分歧。


  例如,在各国履行《气候变化框架公约》实现减排温室气体的义务方面,比较重要的国家和地区如美国、欧盟、日本、俄罗斯以及广大发展中国家均存在着不同的认识。


  美国由于能源结构中化石燃料所占的比例相当高,所以美国的温室气体排放量一直很高并位居世界首位。如果要减排温室气体就必须调整美国的能源结构。然而此举将对美国现有的工业结构、工业布局带来极大的影响,美国众多利益关联者对此持强烈反对态度,并通过各种形式影响美国政府的决策(例如院外集团)。例如,尽管美国前总统克林顿在任时期已签署《京都议定书》,但由于美国参议院反对,该议定书一直没能获得批准。现任总统布什更是直接宣布美国退出议定书。所以,美国一直没有承诺减排温室气体的义务。在经历了2001年“911”事件以后,恢复经济增长和打击恐怖主义成为美国布什政府最为关注的问题,这也导致了全球气候变化无法成为美国的焦点。此外,美国在要求发展中国家承担相应责任问题上态度坚决。种种因素的合力,使得美国政府越来越远离《京都议定书》,甚至提出《京都议定书》的替代方案。


  在欧盟成员国中,由于欧盟在产业结构、能源结构和环保技术方面具有优势,并且占欧盟排放总量最大的两个国家英国和德国由于近几年来国内煤炭业的衰退或者经济处于低迷发展状况的因素,使得欧盟的减排任务比较容易实现,因此,欧盟在温室气体减排问题上态度一直十分积极,甚至主动提出温室气体在1990年基础上减排15%的目标。


  日本虽然不是温室气体排放大国,但是由于日本是一个由诸多小岛组成的国家,气候变暖对它的影响将非常大。因此日本政府非常关注气候变化问题,在国际谈判中也表现得比较主动积极,例如关于气候变化公约的第三次缔约方大会就是在日本京都召开的,并通过《京都议定书》。日本在减排温室气体的立场曾一度与美国保持一致,但在美国退出《京都议定书》后日本渐渐加强了与欧盟的联系,力图继续推进国际社会在气候变暖问题上的努力,以保证本国的安全和发展。


  俄罗斯本是世界上温室气体排放较多的国家之一,但由于20世纪90年代初国家的巨变导致发展经济成为其主要目标。受国内经济衰退的影响,到20世纪90年代中俄罗斯的温室气体排放量大为减少。所以《京都议定书》给俄罗斯确定的减排目标非常低。为提高在国际社会中的地位,俄罗斯借此“机遇,在其减排立场上靠近欧盟,并明确表示在温室气体减排问题上采取主动行动。


  在发展中国家方面,由于大多数发展中国家并没有减排温室气体的义务,所以他们在温室气体减排方面的立场基本一致。它们认为,按照“共同但有区别的责任”原则,发达国家要承担全球气候变化的主要责任,不仅应减少本国的温室气体排放量,还应帮助发展中国家减少温室气体的排放。此外发展中国家还坚持认为,为对付环境问题的全球化而开展国际合作是必要的,但这种合作首先应建立在尊重别国主权和公平的原则上,发达国家不能借此干涉发展中国家的内政。因此,发展中国家目前在温室气体减排方面采取的政策和法律主要是完成《气候变化框架公纟约〉为它们确定的编制本国温室气体人为排放“源与汇”的国家清单采取减缓气候变化的措施,并向缔约方会议提供信息。


  笔者认为,上述分歧的背后还具有深刻的政治、经济利益的背景。从众多全球环境条约谈判所反映的问题表明,如下因素是造成全球环境合作存在障碍的重要原因。


  1.国家经济利益的差别与矛盾


  在世界范围内,发展中国家与发达国家目前处于工业化的不同阶段,因此国民收入和生活水平的差距较大,这就导致它们之间在经济利益与国民偏好等方面有着明显的差异,在对待发展与环境关系问题上的看法也大相径庭。发达国家已经完成工业化并且拥有很高的收入水平,因此有充足的财力来规划本国环境保护事宜,所以更偏好于全球的环境利益。


  但是在对待全球环境问题方面,发达国家仍然有所偏重,例如它们比较看重发展经济过程中环境污染和资源破坏对全球环境问题的贡献,而对诸如水土流失、沙漠化和水旱灾害等发展中国家面临的紧迫环境问题关注的热情相对较低。发展中国家则面临着贫困和经济的双重挑战,它们多主张高速发展经济,并强调经济发展是发展中国家有效治理环境、参与国际合作的基础和保障。


  笔者认为,发达国家与发展中国家由于经济发展程度上的差异而导致环境保护观念上的不一致,将在相当长的时期内广泛存在。


  2.发展中国家短期利益和长期利益之间的矛盾


  尽管各国都认为环境保护将有利于国家社会、经济的可持续发展,但多数发展中国家迫于贫困和人口增长等社会问题的压力,不得不在一定程度上以牺牲环境为代价获得短期的经济发展与生活水平的提高。虽然经济发展和环境保护相协调是政府政策的理想选择但传统的发展模式、投资方式和公民消费方式?仍然促使发展中国家走上了发达国家的“先污染、后治理”的老路。


  现实状况是,发展中国家既对国际社会严格的环境法律措施造成本国经济不能快速增长和贫困不能消除而无法忍受,又认为既然发达国家不能成为全球环保的典范,发展中国家也就没有义务来承担这一责任。因此,在许多场合,发展中国家的态度是如果发达国家不能给予足够的经济和技术援助帮助发展中国家解决贫困问题的话,那么全球环境问题的解决主要应当由发达国家采取措施解决。


  3.与环境保护相关的国际规则与标准均不利于发展中国家


  在经济全球化的进程中,许多国际经济和贸易规则与标准是基于市场完善的发达国家之间的经济交往关系,在衡平了它们相互利益的基础上由发达国家主持制定的。因此这些规则与标准在制定理念上就对发达国家的既得利益具有保护性,而对发展中国家的利益而言则具有很大的排他性。所以,它们的大多数对发展中国家通过国际贸易获取经济利益是不利的。


  例如,为WTO规则所认可的“绿色贸易壁垒”措施,就是发达国家利用本国环境法律和环境标准抵制输入发展中国家产品的一个最好的例证。发展中国家由于环境立法不完善、国内环境标准相对较


  ?联合国经济与社会发展事务处于2002年8月发表了题为《全球挑战全球机遇》的报告。报告指出以目前的全球生活标准和自然资源开发利用方式为基础的经济发展模式令人恐慌,报告号召各国改变危及地球及人类的经济发展模式,进一步管理好全球资源,实施可持续发展战略。


  低,加上资金、技术和人才的相对不足与落后,在国际组织许多事关国家经济利益的国际标准的起草制定中处于劣势地位,为此许多国际标准并不能反映和适应发展中国家的利益需求。从这个意义上讲,这种状况对发展中国家广泛参与全球环境保护也是一个不利的因素。所以,在2002年8月召开的联合国世界可持续发展首脑大会上,发展中国家的代表纷纷呼吁要建立一个公正的贸易体系。_?


  4.传统经济学理论与全球环境问题的现实脱节


  目前,有关环境的经济学研究与分析主要是围绕单个国家展开的。传统经济学认为,由于市场失灵是环境问题的主要原因,所以最终的解决还是要依赖于政府。但是,对于全球环境问题而言,传统经济学所提出的解决方案并不适用。实践证明,经济的全球化并未改变旧的国际经济关系与秩序,相反在国际投资进程中它还推进了环境污染和破坏从发达国家向发展中国家转移。


  笔者认为,环境问题与其他种类的市场失灵在形式上是有区别的,它们最大的不同在于环境问题的发展具有全球蔓延性和扩散性。作为物质的一种形式,各国工业生产所排放的大量污染物并不会从地球上消失,而是逐渐增加并长期存留于地球环境中间。当处于某国境内的企业因排放污染物对邻近国家或全球的环境造成污染和破坏时,全球范围的外部不经济性就产生了。而排放污染物的国家在制定本国环境政策时,一般不会考虑本国经济发展造成其他国家额外成本的增加,并且也并没有直接的证据能证明造成这种额外成本的原因是哪个国家排污所致。


  从经济学原理分析,全球环境问题的产生会带来负的外部性(即外部的不经济性),而对它的治理却会带来正的外部性。但是,目前并不存在超越所有主权国家的超级中央政府来统筹制定、强制实施全球环境保护法律和政策,所以任何一个国家的环境立法和政策只能在其本国生效。国家之间的合作只能建立在自愿、平等、互利的基础上。


  所以,全球经济中的环境问题要远比国民经济中的环境问题复杂得多。全球环境问题决不是单个国家或者国际组织所能克服和解决的,它是全人类所面临的共同挑战。


  四、结论:全球环境问题的解决与中国的贡献


  尽管各国和国际社会已经制定了大量环境保护政策和法律以遏制环境问题的不断扩展,然而环境问题还是从地域(局部)到国际,再依然发展成为全球环境问题。全球环境问题演变的历程告诉我们,经济全球化可能会导致环境问题的进一步恶化。在这一方面,传统经济学并没有提供明确的解决方法,因为它的分析只适用国民经济而不是全球经济中的环境问题,而且单个国家无法解决经济全球化所带来的以全球环境恶化为代表的市场失灵扩散化。另外,全球性环境问题的复杂性还在于它们所涉及的有关各方都是主权国家,而且国家之间在经济利益与偏好上存在着差别与矛盾。


  对于全球性环境问题来说,由于没有一个超越所有主权国家之上的政府来制定并实施合理的环境政策和法律,所以这些问题的解决比国内环境问题要麻烦得多,它只能取决于主权国家在多大程度上能够取得相互信任并进行合作,特别是在发达国家与发展中国家之间。因此,从国际环境条约实际履行的意义上讲,现在最根本的任务就是建立一种有效的激励机制来鼓励国际社会在环境保护方面开展合作,因为只有国际合作是解决全球性环境困境的唯一出路。


  如果说到20世纪80年代中叶包括中国在内的发展中国家还是在相对消极地接受国际环境保护立法的话,那么从20世纪80年代中叶开始,广大发展中国家已经非常积极地参与到全球环境保护运动之中,对全球环境保护法律的基本原则、具体规则、机构及法律执行保障机制等实质性内容也提出了富有建设性的意见和建议。例如,在北京召开的发展中国家环境与发展部长级会议上提出的许多原则包括可持续发展原则等都已经体现在1992年里约环境与发展大会所通过的《关于环境与发展的里约宣言》之


  ?为了就解决全球环境问题在国际社会谋求广泛的共识,2002年8月联合国专门在南非约翰内斯堡召开了可持续发展首脑大会。虽然发展中国家和发达国家的代表们带来的议题.关注的重点和对会议的期望各不相同,但在一点上他们的认识是共同的:必须立即采取行动,兑现承诺,消除贫困,保护环境,使人类获得可持续发展。


  另外《关于环境与发展的里约宣言》中原则二则是中国及其他发展中国家在《北京宣言》第六条所主张的对自然资源的自主开放权同发达国家所强调的环境责任相妥协的产物。


  我国是上述十大全球环境条约的缔约国,也是世界上人口最多的发展中国家和各类环境污染物的排放大国。在对待全球环境问题方面,中国不断强调将自己作为发展中国家的立场,并坚决抵制一些发达国家希望发展中国家承担一定减排义务的提议。


  与此同时,中国政府一直致力于解决全球环境问题,以保证社会经济发展的可持续性,并致力于为共同保护全球环境的国际合作做出贡献。1992年国务院环境保护委员会还专门通过了《我国关于全球环境问题的原则立场》,就正确处理环境保护与经济发展的关系、明确国际环境问题的主要责任、维护各国资源主权和不干涉他国内政、发展中国家广泛参与环境保护的国际合作、充分考虑发展中国家的特殊情况和需要、不将保护环境作为提供发展援助的新的附加条件和不以保护环境为借口设立新的贸易壁垒、发达国家应当在现有发展援助之外提供充分的额外资金、必须加强环境领域内的国际立法等问题阐明了中国政府的立场和主张。


  在国内立法对策方面,20世纪90年代以后中国几乎所有的环境与资源保护立法都将消除和减轻全球环境保护作为国内环境立法的目标。以前述联合国十大全球环境保护公约为例,为了使这些公约得以实际履行,我国在新修改和制定的法律中都将有关的国际义务写入国内法中。为了加强对固体废物越境转移的管理,我国在1995年制定了《固体废物污染环境防治法》,并在1997年修改新《刑法》时增加了处罚非法从事固体废物国际贸易行为的条款。为了加强海洋环境保护管理,使各项制度措施与国际法接轨,1999年我国修改制定了新的《海洋环境保护法》。为保护濒危珍稀物种,我国除了制定《野生动物保护法》对猎捕野生保护动物的行为进行管制外,还在刑法上确立了非法猎捕、杀害珍贵濒危野生动物的犯罪。尽管我国并没有相应的国际义务,但为了减缓温室气体和消耗臭氧层物质的排放,我国在1995年和2000年两次修改了《大气污染防治法》,并与2002年6月制定了《清洁生产法》。为了履行《防治荒漠化公约》,我国于2001年制定了《防沙治沙法》。此外,在中国政府有关环境保护政策、行政法规方面还制定和实施了《中国21世纪议程》、《中国生物多样性保护行动计划》、《自然保护区条例》等等,并鼓励企业通过自愿行动实行IS014000环境管理认证制度以及环境标志制度。


  通过以上分析我们可以看出,中国和其他发展中国家一起已在全球环境保护这个大舞台上扮演着非常积极的角色。发展中国家的积极参与使得全球环境保护立法能够反映和保护发展中国家和发达国家的共同利益。随着发展中国家的不断发展,中国和其他发展中国家对国际环境法的影响也将越来越明显。


  笔者认为,目前有关全球性环境条约已为各国开展全球环境合作、解决全球环境问题奠定了法律基础,讨论中的和日益增多的议定书和有关履约附件文本也在决定着各国应当承担的具体义务和责任。在全球环境合作的过程中,发达国家应当履行条约所确立的具体义务,并认真考虑发展中国家的实际需要;发展中国家则应当在考虑本国发展的同时,慎重对待和处理本国的环境问题及其对全球环境问题的贡献。最后,笔者认为,应当将全球环境的改善融入全球整个经济体制的改革之中,真正将可持续发展落实在全球社会、经济发展的实践中去。

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