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农村环境保护的有益探索

发布时间:2016-11-27 16:00


“农村”一般是指农牧业生产活动发生地及从事这些生产活动人员所居住的地域空间。在中国,“农村”通常包括乡(镇)和村两级行政单元。由于高度的城镇化,欧美发达国家的“农村”仅是与“城市”相比较而言的一个相对概念,通常是以一个地区居住的人口总量或人口密度来划分。早在20世纪60年代,农村环境保护就引起了欧美发达国家的重视,并开始增加投入,开展相关立法、政策研宄和监管体系建设,使农村环境保护成为环境管理的重要内容。相比之下,中国农村环保工作起步较晚,历史欠账较多,治理任务艰巨。系统总结国内外农村环境保护成功经验和探索实贱,把握其内在规律,可为制定符合中国实际的农村环保政策提供有益借鉴。


1.国外发达国家农村环境保护经验与做法


1.1 欧美发达国家


目前,欧美发达国家城镇化水平都达到了70%以上,农业人口比例很低,通常不到总人口的5%,民众环境保护意识很强。农村环保工作起步较早,多数国家建立了以政府为主导的农村环保投入机制,成立了具有综合决策和协调能力的环境管理机构,制定了完善的补贴、税费等环境经济政策,同时配合以法规标准、治理技术、监管执法、教育培训等措施,形成了较完善的农村污染防控体系。


设立农村环境保护专项资金欧美发达国家大多采取了积极的农村环境保护投入政策,对沼气、水源保护、污水和垃圾处理、养殖业污染防治等农村环境基础设施建设,通过直接投入、补贴、优惠贷款、税收减免等措施予以大力支持。例如,美国政府每年从农业联合税中拿出几十亿美元,专门用于开展农业面源污染治理和资源保护工作,对治理项目投入补贴70%〜80%。各州政府也都将农业面源污染治理列入专项开支。


制定环境经济政策,引导农民采用环境友好生产方式法国从1999年开始实施“农场土地合同”计划,农场主和政府自愿签订合同,合同中规定农场应该达到的环境目标,政府提供相应的补贴。瑞典、芬兰制定了化肥税等约束性政策,税收专项用于农业环境保护。欧盟制定了政府补贴政策,对农民为农业环境改善所做的贡献给予补偿。


实施严格的农村环境监管在多数欧美发达国家,环保部门是农村环境的统一管理机构,负责制订农村环境标准,环境立法和执法,开展环境监测,发布环境信息等。美国环保局还在法律授权下管理农药。多数国家建立了覆盖全国的农村环境监测体系,对环境执法能力建设十分重视。例如美国国家环保局是一个独立的执法机构,拥有自己的警察队伍,具有一定的调查取证权和处罚权。


制定门类齐全、操作性强的农村环保法规美国自从早期移民开垦土地,造成农业生态环境破坏以后,就着手立法,加强对农业生态环境的保护工作,实施了最大日负荷计划、农村清洁水实施计划等。欧盟颁布的水框架指令、硝酸盐指令、污染预防和控制综合指令等,在各成员国农村环保方面发挥了重要作用。


建立农村污染治理技术从研发到推广服务的全程体系发达国家十分重视农村环保技术的研发、推广和对农民的指导培训,在农村环境保护方面有一支强有力的技术服务队伍,特别是基层农业技术单位要直接与农场主打交道,帮助解决现实难题。美国环保局对农药施用者要进行严格培训,并发放使用许可证。此外,欧美国家注重通过宣传教育提高公民的环保意识,美国1990年颁布了《国家环境教育法案》,为大力实施环境教育提供了法制保障。


1.2 日本和韩国


目前,日本农村自来水和污水处理基本实现全国覆盖,韩国农村生活污水则有一半以上能够得到有效处理。日韩与中国国情较为接近,发展历程也很相似,经历了工业化和城市化高峰期所带来的城乡不均衡发展问题,但在国家发展转型期适时加大了农村环境建设投入,推进工业反哺农业战略,使农村环境获得明显改善和提高。


将农村环境保护作为投资重点领域之一,推动城乡均衡发展韩国于1970年开始倡导“新村运动”,以扭转工农业发展失衡问题,政府提供水泥、钢筋等物资,改善农民的生活环境和生产条件。初步估算,仅1971—1984年投入的财物总量就高达7万亿韩元,其中政府投入占50%左右。日本自1975年开始加大农村污染治理投入,其中30%为政府出资,农村生活污水、垃圾等处理设施日益完备。


制定全方位的农业环境补贴政策韩国在20世纪80年代后,通过价格调控支持农村环境保护,以土地整治引导农民科学种田,通过直接补贴保护环境敏感地区,并计划到2013年把直补占投融资的比率提高到20%以上。日本也制定了比较全面的环境补贴政策,对“化肥、农药减量栽培”、“废弃物再生利用'“有机农业”等环境友好型农业生产模式予以扶持。


发挥基层农民组织在环境保护中的作用日本政府十分重视农民组织建设,农业协会是最重要的基层组织。农协在日本是一个代表农民利益的实体组织,有自己的加工场所、技术开发和培训基地。多年实贱证明,农协在贯彻政府农业政策、保护农业环境、促进农业现代化和可持续发展方面,起到了十分重要的作用。


将科技作为推动农村环保的重要推动力日本和韩国在农村环保技术方面进行了大量研宄,形成了许多世界领先水平的农村污染治理技术模式。十分重视发展有机农业,到20世纪90年代初,日本已有1/3左右的农协生产有机农产品。同时,日本还注重通过建立环保型农业典型,宣传推广农业环保技术,成效显著。


重视发挥法律法规的强制约束作用20世纪70年代,日本养殖业造成的环境污染十分严重,此后日本便制定了《废弃物处理与消除法》等7部法律,对畜禽污染防治和管理做了明确详尽的规定,使养殖业污染得到明显控制。韩国颁布了《亲环境农业培育法》,明确了环境友好农业的法律地位以及政府、农民和民间团体应履行的责任,环境友好型农业得到大力推广。


2.国内农村环境保护的有益探索


2.1 江浙经济发达地区


江浙地区区位优越,经济发展水平和市场化程度相对较高,是中国城镇化和工业化最为迅速的地区。近年来,江浙地区以城乡一体化发展作为解决农村环境问题的主线,发挥政府在农村环境保护方面的主导作用,积极探索运用市场化机制推进农村污染治理,取得了较好成效。


制定城乡一体环境保护规划,将环境基础设施和管理体系向农村延伸浙江编制了城乡垃圾处理和污水处理设施专项规划,探索实施“户集、村收、镇转运、县市处理”城乡一体化垃圾处置模式。因地制宜开展农村污水治理,对城市污水处理厂邻近的村镇,延伸截污纳管,实施统一处理;在欠发达、交通不便的乡镇、村,实施分散与集中相结合的污水治理模式。


地方政府加大农村环保投入,制定农村环境综合整治扶持政策从2007年起,江苏省政府每年安排3000万元用于农村环境综合整治。对涉及农村环境综合整治工程的税费,采取减免措施。在不增加农民负担的前提下,发动农民投工投劳,积极参加农村环境综合整治。


探索农村污染治理市场化运作模式运用市场机制吸引社会资金参与农村环境基础设施建设和运营管理。垃圾处理厂由政府与环保企业出资共建,各乡镇设中转站,各村按规模大小设1个以上垃圾收集站,每村配备保洁员,建立起乡镇和村两级垃圾清扫、收集、运输系统。乡镇(街道)可与专业保洁公司签订协议,由保洁公司负责日常保洁,实现专业化管理。


2.2 中西部欠发达地区


多数中西部地区工业化和城镇化水平不高,地方财力有限,贫困人口较多。虽然面临诸多困难,一些地区立足本地实际,积极探索农村环保的有效途径。


优先开展农村环保基础能力和制度建设中西部地区农村环保基础工作十分薄弱,监管能力缺失严重,基础能力和制度建设成为许多地区的优先切入点。甘肃省平凉市在全省率先开展农村重点乡镇环保机构建设工作,湖南省长沙市探索建立了“村民环保自治模式”,开办了全省第一所农民环保学校,推出了“环保乡规民约”,农村环保转变为农民的自觉行动和自治行为。


以生态产业带动农村环境保护中西部地区贫困人口较多,但生态环境相对较好,通过发展有机食品、农业循环经济,促进当地农民群众增收的同时,使当地生态环境获得改善。四川成都市依托农村生态资源优势,大力发展乡村生态旅游和农业循环经济,涌现了花楸村、三圣乡“五朵金花”等以生态产业带动农村环保的典型。


探索低本高效的农村环保实用技术中西部地区经济发展水平有限,农村污染治理资金更为缺乏,因此,许多地区都十分重视低本高效的农村环保实用技术研发。例如,广西、四川等山区农村探索建立了分散式人工湿地污水处理模式,治理成本大为降低。


3.国内外经验的有益启示


欧美、日韩等发达国家当前所处的历史发展阶段、基本国情、发展道路与中国存在明显不同,但追溯这些国家的发展历程,均或多或少出现过与中国目前类似的农村环境问题,因此,系统总结多年来国外农村环境保护成功经验和做法,对于刚刚起步的中国农村环保工作具有十分重要的借鉴意义。结合当前农村环保形势和国家宏观政策导向,今后一段时期,建议着重推进以下7方面的工作。


在城镇化与工业化进程中统筹城乡环境保护发挥城镇的集聚、辐射和带动作用,制定城乡环境保护规划,把村镇环境建设纳入城乡发展总体规划中;创新环境管理模式,加强区域环境管理体系建设,实现城乡环境资源共享;发展生态产业,以环境保护优化城乡经济发展。


抓住国家实施积极财政政策机遇,加大农村环保投入按照中央扩大内需促进经济增长的工作部署,结合农村基础设施和生态环境建设项目实施,增加政府在农村环保领域投入,尽快改变农村地区环境基础设施严重不足的现状。积极引入市场机制,解决部分农村环保资金匮乏问题。


尽快完善农村环保政策法规体系建议尽快制定有机肥补贴、秸杆和畜禽粪便等废弃物综合利用、有机农产品发展、化肥农药税的财政政策。完善农村环保目标考核机制,推动各级政府把农村环保工作纳入重要日程。尽快制定颁布土壤污染防治、畜禽养殖污染防治、防止城市和工业污染向农村转移等农村环保法律法规。


落实“以奖促治”,全面推进农村环境综合整治采取综合措施,对农村环境问题突出地区开展集中整治,改善农业生产和村镇人居环境。开展“以奖促治”配套政策、规划的研宄和制定工作,及时总结项目实施情况和各地治理经验,逐步扩大整治范围。


实行“以奖代补”,深化农村生态示范建设进一步深化环境优美乡镇、生态村建设工作,完善工作机制,发挥示范作用。对经过建设,达到生态建设标准的村镇,实行“以奖代补”,以巩固和提高生态建设成果。通过发展农村生态经济,稳定和增加农民就业。


建立农村环保实用技术研发和推广体系积极推动农村环保科技创新,重点研宄、开发和推广农村生活污水和垃圾处理、农业废弃物综合利用、农村面源污染防治等方面的实用技术。建立农村环保适用技术发布制度。加强农村环境保护基础科学研宄,设置一批国家科研攻关项目,解决农村污染治理关键技术难题,包括连片村庄污染治理技术、村镇地下水源污染防控技术、水土复合污染治理技术等。


加强农村环境监管和教育培训尽快建立全国农村环境监测体系,加强农村饮用水水源地、人口稠密地区和基本农田等重点区域的环境监测。积极推动环保机构向县以下延伸,加大环境监督执法力度。定期开展农民环境教育培训,重点是指导农民科学使用化肥农药、提高农业水土资源利用效率、开展有机农产品生产等,使农村环保获得广泛的群众基础。


作者:王夏晖,张惠远,王波,许开鹏(环境保护部环境规划院)李志涛(首都师范大学)陈颖(中国农业大学)

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