欢迎来到论文发表网

合作组织在推动农村生态环境保护中面临的难题

发布时间:2016-12-02 11:57


农村生态环境保护不能仅仅依赖政府管理,同时还必须依赖社区“自组织”,即社区利益共同体的“自我组织”与“自我管理”。社区“自组织”具有成本低、效率高以及因地制宜性强等诸多优点,可以有效弥补政府管理以及市场调节等的不足。从国际上看,近些年来,社区“自组织”逐渐成为政府管理、市场调节外的“第三机制”,在生态环境保护中发挥着重要的作用。我国也是如此,随着村民自治制度以及社会主义基层民主的不断推进,社区“自组织”在农村生态环境中必将发挥着越来越重要的作用。在发挥社区“自组织”的作用中,组织载体的选择十分重要。在当前我国农村生态环境的保护中,社区“自组织”的载体是村委会。我们认为,仅仅依靠村委会作为“自组织”载体是远远不够的,还必须增加农村合作组织这一载体,我们应大力扶持与规范农村合作组织的发展,充分发挥其在我国农村生态环境保护中的作用。


1.村委会不能完全代表村民利益共同体


在我国当前的农村生态环境保护中,村委会是社区“自组织”的基本载体,已经得到法律与行政的认可。从法律角度分析,目前我国村委会的载体地位已经得到国家法律上的确认。如我国宪法规定:城市与农村按居民居住地设立的居民委员会以及村民委员会是基层群众性自治组织,村民委员会具有自我管理、自我教育以及自我服务的自治功能。从行政体制角度分析,村委会的载体地位符合我国行政体制的逻辑。村委会是我国农村基层组织,也是村民自治的产物,我国自实行基层民主自治后,村委会就成为一级自治组织。村委会有权力决定社区内的公共事务,如资源利用与环境保护等。总之,从法律与行政角度出发,村委会都应当是村民利益的真正代表。


但这只是一种理想状态,这是我们假设村委会几乎不受宗族、经济发展水平以及村民民主理性程度的影响,尤其是不受村党组织以及上级行政体制干扰下的一种理想状态。事实上,我国的村民自治目前还不真正成熟,村委会的身上彰显了浓厚的行政色彩,一方面村委会是国家体制的末端(尽管它不是国家行政的正式建制),承担了国家的大量的行政管理事务,另一方面它又是一种自治体,在国家体制与政策的框架下,对本社区事物进行自我组织与自我管理。尽管是自治组织,但它必需要完成上级交给的任务,难以摆脱上级政府的干预与控制。一旦两种职能之间出现矛盾与冲突,村委会就有一个平衡的问题。在冲突的情况下,村委会往往倾向于政府一头。缘何如此?首先其中有一个路径依赖问题。我国一直是高度政府主导模式,尽管目前实行村民自治,但历史遗留的影响却不可能在短期内很快消失。其次其中有一个现实利益问题。虽然我国正式启动了村民自治制度,但村庄与镇之间“扯不断、理还乱”的种种联系,使得村干部人选往往烙上上级的意志。上级党组织和政府通过直接行政干预,通过村党组织以及通过经济利益,对村委会人选能够起到很大的影响作用。其实在我国不少农村,村委会与乡镇政府之间事实上已经是上下级关系或者是近乎于上下级关系。当然,也有许多村干部极力协调“对上”与“对下”的关系,力图在其中找到一个平衡,这使得他们往往成为一种在“夹缝”中生存的人。


村委会不能代表村民利益共同体的另外一个重要理由,我们需要从社区利益共同体的本原意义上去发掘。社区利益共同体需要共同的利益与意志以及紧密的社会联系。而共同的利益与意志以及紧密的社会联系,缘何而来?我们认为离不开居民的参与。首先,共同的利益与意志离不开居民参与,只有广泛的参与,居民的各种意见、倾向、想法才能得以汇总与融合,“集体意识”才能生成,才能真正形成一个利益共同体。其次,只有广泛的参与,紧密的社会联系才能生成,因为社会联系的过程就是一个互动与参与的过程,互动与参与的频率越强,社会联系也就越紧密。基于此,我们认为,居民参与是社区的本原所在。村委会为农村社区的居民参与提供了一种平台,但是这种平台并非尽善尽美。因为村委会只是提供一种间接的参与,即村民选举代理人,通过代理人实现他们的利益。我们认为在农村社区这样的人口规模中,居民完全有条件在某些环节实现直接参与,尤其在生态环境保护领域,更是如此。因此完全以村委会作为“自组织”的载体,是有所偏颇的。


基于以上分析,我们认为,村委会不能真正代表村民利益共同体。我国农村社会经济发展与生态环境保护的实践,已经证明了这一点。在外来经济诱惑以及外来行政压力的情况下,村委会与村民利益共同体双方利益更容易发生断裂。当然,即使不能真正代表村民利益共同体,村委会在农村社区“自组织”中也是不可缺少的。关于村委会在农村社区“自组织”中的作用,我们勿需赘言。我们这样的论述,并不是对村委会的彻底否定,只是想言明:在农村社区“自组织”中,仅仅有村委会一个载体还是远远不够的,我们还需要发展其他的组织形式,与村委会一同成为社区“自组织”的载体。


2.合作组织应成为农村生态环境保护社区“自组织”的重要载体


当前在我国农村生态环境保护中,何种组织可以与村委会一起承担社区“自组织”的载体呢?我们认为最合适的莫过于合作组织。合作组织在我国农村社会中很早以前就已经存在,但真正的大发展是在联产承包以后。合作组织的兴起并不是针对生态环境保护领域的,而是契合我国农村公共事业的需要以及农村市场经济发展的需要等而得到大发展的。但合作组织发展起来以后,在我国农村生态环境保护中应当能够发挥重要作用,应当能够成为农村社区“自组织”的重要载体,我们认为原因如下。


其一,合作组织有利于人们之间的合作。合作组织顾名思义是基于人们合作的角度而产生的组织,因此合作组织对推动人们之间的合作是大有裨益的。即使在小农经济的状态下,在农村社区中,人们也不能完全“孤军奋战”,何况目前我国农村社会经济日益开放,很多问题的解决更离不开人们之间的合作。联产承包后我国农村社区走上了“分”的道路,但“原子化”的状况难以适应农村社会经济发展现状,很快合作组织就如火如荼地发展起来,主要原因就在于公共事物始终是农村饶不开的“坎”。生态环境保护是一项公共事业,也离不开人们之间的合作,因此合作组织与生态环境保护二者之间有着极大的耦合性。另外,通过合作组织,社区可以培养合作精神,这种合作精神对于社区生态环境保护而言,是非常关键的。那么如何培育农村社区的合作精神呢?我们认为,除了政府自上而下的推动外,让社区居民通过利益进行自愿合作,在合作中培养合作精神与合作意识,也是一条不可或缺的途径,而合作组织正为社区居民通过利益自愿合作,并在合作中培养合作精神提供了一个极好的载体与平台。


其二,合作组织有利于公众参与到生态环境保护的进程之中。农村生态环境问题的解决以及环保事业的开展,离不开社区居民的广泛参与,离不开村民利益共同体的群策群力。公民的参与离不开组织支撑,合作组织就是这样一个极好的载体。因为群众以合作组织形式进行参与社区环境保护之中,不但降低参与成本,而且还能够培育参与秩序。更为重要的是,与村委会间接参与相比,合作组织能够实现直接的参与,从这个角度而言,合作组织比村委会更有理由代表村民利益共同体。


其三,合作组织有利于培养社区“自组织”能力。社区在生态环境保护中发挥作用,是以一定的自我组织与自我管理能力为基础的。合作组织的发展,有利于培养农村社区自治能力。事实上,自我管理一个组织与自我管理一个社区,二者有着相同的逻辑。由于村委会成为社区“自组织”的载体,村民们自我组织与自我管理的锻炼机会并不是很多。相对村委会而言,合作组织可以给村民更多的锻炼与实践机会。通过在合作组织中的锻炼与实践,村民们可以提高自我组织与自我管理的能力,并把这种能力反馈到社区层面,对社区“自组织”也是大有好处的。


其四,合作组织有利于维护村民的环境权益。生态环境保护是一个利益博弈的过程,而在这个博弈过程中,农民明显处于弱势地位。目前在我国,农村人口占了绝大多数,超过60%,但是农民的政治地位极低,与人口比例极不相称。从全国第1次人民代表大会到全国第10次全国人民代表大会,我国农民的代表比例从未超过10%。近些年来,我国农民环境群体事件与日俱增,根源就在于农民在政治上的弱势。我国几乎每个群体都有自己的利益组织与政府博弈与沟通,只有农民缺乏表达自己利益的集体组织。通过合作组织建设,提高农民的政治权利,提高农民的博弈能力,使他们在社会发展以及生态环境保护领域有更多讨价还价的余地,对于维护农民的环境权益是不可缺少的。


其五,合作组织可以实现制度资本与社会资本的有机结合。在我国农村生态环境保护中,合作组织还有更深层面的意义,这就是合作组织能够推动制度资本与社会资本的有机结合。在合作组织这个载体中,政府通过输入制度资本,培育农民的参与意识,提高他们的参与水平,并使个体之间形成良好的人际关系,培育社会资本。当社会资本雄厚时,村民之间更会实现良性互动,群策群力,反过来把实践的东西提炼,反馈给政府,有助于政府完善管理,进一步促进制度资本,形成一种良性循环。这个良性循环过程,能够而且只能在合作组织中进行,因为合作组织的组织基点是利益,组织手段与途径是公众参与。


3.合作组织在推动农村生态环境保护中面临的难题


合作组织应当在我国生态环境保护中发挥重要的作用,成为社区“自组织”的重要载体之一。那么目前农村合作组织能否真正担任起“自组织”载体的职责,在我国农村生态环境保护中真正发挥作用?我们认为目前还难以实现,因为合作组织在农村社区生态环境保护中还画临着很多难题。


合作组织面临的第一个难题是与村委会的关系。在整个中国,目前很多合作组织都是依托上级政府与村委会而成立的。我们认为,这其实也是一种合理的选择。毕竟我国目前农村的现实情况并不是很有利于依靠利益纽带建立合作组织。利用一定的行政干预,扶持合作组织发展,到了一定时候,群众参与意愿强烈,组织相对成熟,合作组织就会沿着自身的逻辑运行,在我国农村现有条件下,也不失是一个明智的选择。但这样一来,也造成一个弊端,就是不少合作组织与村党组织以及村委会息息相关,呈利益嵌套结构,不少合作组织的领导就是村领导。与村委会相比,合作组织最能体现利益的结合,最能体现村民利益共同体的特征,因为合作组织的运行逻辑与村委会是不同的。在合作组织走向正轨以后,可能就会与村委会之间发生一定的冲突。在没有法律保障的情况下,冲突的结果肯定是不利于合作组织的。


合作组织面临的第二个难题是内部的操作体系。合作组织是我国农村一种基于利益视角而建立的组织,组织的进入是自愿的,组织的结构是横向性的,组织的成员之间关系是平等的。但实际上,我国大多合作组织尚未能实现这一点,而是基本上都依靠能人维持,当然这其中是有一定国情原因的。合作组织如何平衡能人与民主的关系?这是一个尚待解决的重要问题。当前,合作组织主要依靠能人发挥作用,这在特定阶段有着效率上的优势,但也容易出现决策的失误与腐败行为的产生。但如果实现充分民主,也未必能够克服决策失误,还有可能加剧“搭便车”的弊端。我国目前合作组织中“一人一票”与“一人多票”的难题,就是最好的反映。在生态环境保护领域,也是如此。“一人一票”一个无可争议的好处是可以充分实现形式民主,但是在成员普遍素质低下的情况下,也极容易出现环境决策失误,不顾及长远利益与可持续发展。“一人多票”的好处是如果能人有头脑与远见的话,可以避免“一人一票”制的弊端,但如果能人没有头脑与远见的话,“一人多票”的弊端甚至“一人一票”还严重。


合作组织面临的第三个难题是合法性问题。与村委会相比,合作组织的合法性没有任何保证。我国宪法赋予的社区“自组织”权力主要在体现在村委会上。村委会主要负责本村内的公共事务与公共事业。在生态环境保护领域,也是如此,合作组织也没有任何的合法性,我国《村民委员会组织法》规定:村委会应当教育村民合理利用自然资源,保护与改善生态环境。但是对于合作组织,则没有任何相关的规定。


合作组织面临的第四个难题是促进经济发展与合理利用资源以及保护生态环境之间的矛盾。我国当前农村合作组织的主要作用在经济发展方面,合理利用资源以及保护生态环境不是其宗旨所在。尽管经济发展与合理利用资源以及保护生态环境之间可能是方向一致的,但并不总是一致。当出现不一致的时候,大多数合作组织都会把经济利益放在第一位,这是不言自明的。


合作组织面临的第六个难题是规则对成员具有合法性与规则对非成员不具合法性方面的矛盾。奥斯特罗姆认为,一些社区规则的制订,必须由政府确认其合法性。缺乏合法性,一部分人就会以政府合法性为依据,“合理地”抵制规则,如果一部分人遵守规则,而另一部分人不遵守,很快囚徒困境模式就会出现,使规则失效。奥斯特罗姆的论证,正好反映了当前我国农村合作组织的尴尬。我们必须看到,合作组织并不是正式组织,制订的规则只对其成员具有约束力,并不是对所有社区所有成员具有约束力。因此,在当前的农村生态环境保护中,合作组织在一些进入门槛较高以及资源排他性较强的领域中,可能会起作用。在进入门槛较低以及资源排他性不强的领域中,则可能会失效。


合作组织面临的第七个难题是组织利益狭隘性与生态环境保护利益公共性之间的矛盾。生态环境保护是一种公共性事务,一种全体居民都要参与进去的事业,需要每个人的努力,并不具有排他性。合作组织是一种利益相对狭隘性的组织,不是组织的人就不需要尽自己的义务,也享受不到相关的好处,具有一定的排他性。从这个意义上讲,合作组织在某种意义上也与生态环境保护是相悖的,需要我们辨证处理二者的关系。


4.合作组织自身建设与政府支持及规范相互结合


在我国农村生态环境保护中,合作组织应具有着重要意义。我们要发挥合作组织的作用,就必须加强合作组织自身建设,同时也要发挥政府的支持与规范作用。


我国农村合作组织能否实现健康发展,能否真正在农村生态环境保护中发挥作用,组织自身建设是关键所在。组织建设的根本在于明细化的规章制度,因此能否因地制宜地制订明细化的规章制度,对我国农村合作组织的发展来讲是非常重要的。首先,我国目前大多数农村合作组织自身很松散,成员进入退出都很随便,甚至如果不加明确提示的话,组织成员都不是很明确地知晓自己的身份。缺乏相关明晰化的规章制度,成员对组织必然缺乏认同感与凝聚力,组织的集体意识也难以生成,合作组织将很难得到持续发展,也难以在农村生态环境保护中发挥作用。其次,我国目前农村合作组织的规模越来越大,缺乏明晰化的规章制度,单单依靠乡土“无形的”契约等方法处理问题,在一些环节上是行的通的,而在另外一些环节上是行不通的。而且当合作组织越出村际边界以后,乡土“无形的”契约就未必适甩明晰化的规章制度则可以解决相关问题。再次,我国目前不少农村合作组织都是依靠精英维持的,处于一种“人治”的状态,明晰化的规章制度可以弥补与纠正“精英”的不足。而且从长远看,合作组织不能仅仅依靠‘精英’,还离不开广泛的公共参与,生态环境保护领域也不例外。公众参与也是以一定的规则为前提的,离不开明晰化的规章制度。


我国农村合作组织能否实现健康发展,合作组织能否真正在农村生态环境保护中发挥作用,还离不开政府的积极支持。我们党和政府高度重视合作组织的发展,2007年7月1日,我国正式出台了《农民专业合作社法》,这部法律不仅给数以万计的各种合作组织正了名,还明确了国家对农村合作组织的多项扶持政策。另外,我国政府对农村合作组织建设投入了大量的资金,据统计,从2003年到2007年,中央财政累计安排专项资金5.15亿元,对农村合作组织进行资助。各省级财政2004年以来安排专项扶持资金也已超过4.6亿元。我们认为,资金只是合作组织发展的一个方面,以下一些环节的支持与引导也是必不可少的:其一,赋予合作组织一定的自治权。尽管目前国家赋予了合作组织合法地位,但并没有给予合作组织一定的环境管理权限,这对于发挥合作组织在农村生态环境保护中的作用来讲,是十分不利的。因此我们认为,随着合作组织的不断发展壮大,今后在立法中应当考虑赋予合作组织一定的环境管理权限。其二,加大对合作组织人力资源培训。在我国当前农村,人力资源的培训对于合作组织的发展是十分重要的。通过一定的人力资源培训,合作成员增长知识与见识,并将这种知识与见识运用到合作组织发展实践之中,对合作组织的发展以及社区的“自组织”都是大有好处的。其三,培养合作组织的合作精神。合作精神是合作组织的基本原则。组织的发展不是汇集个人努力和资源的简单过程,而是一个通过个人努力和资源,以互利的方式进行整合,产生更高水平的协作生产力的过程,因此合作精神是至关重要的。我们必须看到,我国合作组织的发展在一定程度上是逆向的,即很多情况下,都是先成立组织,然后再培养合作精神,因此合作精神的培养目前还任重道远。尤其应当看到,农村合作组织属于松散的联合,如果缺乏合作精神,传统小农意识也会在一定程度上阻碍了合作组织的发展。因此政府必须通过一定的利益机制与政策进行引导,培养合作组织的合作精神,如果没有明显的利益机制进行调节,就有可能使合作组织原本并非牢固的基础更加缺乏凝聚力。在培养合作精神的过程中,如何找到利益的切入点,是非常关键的。我们认为,利用项目推进是一个比较现实的方法。村民通过项目,增强并巩固了人际关系,开始增强合作意识与合作技能,这就有利于合作精神的培养。其四,引导合作组织注重可持续发展。在我国农村,我们需要的是那种真正能在资源管理与生态环境保护方面发挥作用,促进经济发展与生态环境保护耦合的合作组织,并且这种组织能够与其他组织之间相互合作、互相促进,真正为村庄的可持续发展做出贡献。当前我国大多数农村合作组织主要关心当前利益,而对长远利益关注不足。生态环境保护是经济发展过程中的一个“隐变量”,合作组织关注的更多的经济方面的利益这个“显变量”,如何把这个“隐变量”与“显变量”结合起来,是合作组织发展过程中必须要面对的问题。对于这个方向的把握,还必须由政府加以引导与支持。政府可以采取补贴与征税的方法,对农村合作组织的相关行为进行控制。例如对具有正外部性的环境行为,政府应给予一定的补贴,利用利益杠杆促使经济发展与生态环境保护之间的耦合。而对于合作组织具有负的外部性的环境行为,则以额外征税的方法,调整其经济发展与生态环境保护不相耦合的局面。


当然,我国农村合作组织能否实现持续发展,组织能否真正在农村生态环境保护中发挥作用,不仅需要政府的引导,同时也需要政府的规范。政府的规范对于合作组织的健康发展是非常重要的。政府的规范作用首先应体现在以法律的形式出现的规章制度。当前,我国农村合作组织的运作缺乏法律保障,尽管农村合作组织被写进了《中华人民共和国农业法》,但主要还是针对经济意义而言的,况且相关法律还缺乏具体的明细条文。因此在出现矛盾与纠纷时,我们还缺乏必要的处理依据。包括合作组织如何处理经济与生态方面的纠纷,目前也基本上无据可依,这对农村生态环境保护是极为不利的。关于农村合作组织,我国目前还缺乏系统性与可操作性强的相关法规。美国政府为支持合作社的发展,于1928年制订了《合作社销售法》,日本政府也颁布《农业协同组织法》等法案,对农业合作组织加以法律规范,我国目前也应当适时出台操作性较强的规章制度等,以保障合作组织的健康发展。政府的规范作用其次应体现在在监督环节与矫正环节上。政府应对农村社区合作组织的运行进行必要的监督,对其工作程序的各个环节予以动态关注。尤其在关乎可持续发展的环节上,更要加强监督作用。当通过监督发现合作组织出现相关问题时,应给予及时矫正。在日本,政府对合作组织明显违背可持续的行为,给予必要的劝诫与矫正,必要时给予一定的行政命令,进行终止。我国也应如此,当合作组织经济利益明显超出生态环境保护界限之后,上级政府应当通过行政命令立即制止,这不是政府的越权,恰恰是政府与社区职能的合理分工,毕竟在可持续发展方向的把握方面,政府具有着优势。


5.合作组织网络、综合性合作组织以及跨村域合作组织的建设


为更好地发挥合作组织在农村生态环境保护的作用,使合作组织真正成为农村生态环境保护“自组织”的载体,加强组织网络、综合性合作组织以及跨村域合作组织的建设,也是其中的关键所在。


在当前我国的农村生态环境保护中,我们不但要发展合作组织,而且还必须培养组织网络,形成多种合作组织相互促进、相互制约的组织网络格局,这对农村生态环境保护是大有好处的。我国目前农村合作组织大都关注经济发展而相对忽视生态环境保护,如果在一个社区之内存在多个合作组织,之间形成相互促进与相互制约的网络关系,就容易促进经济发展与生态环境保护之间的耦合。从生态学角度讲,网络状结构的系统比线型结构的系统要稳定的多,因为网络状的结构使个体处于多重嵌套之中,容易达成利益的折中与协调。而且在这样的系统内有着大量缓冲空间与替代空间,系统容易形成稳定与相对和谐的状态。因此当前,我们不仅应当大力促进农村合作组织的发展,而且还应通过多个合作组织之间的博弈与协调,使多种利益互动与平衡,以达成经济发展与生态环境保护相互协调的机制。


另外,在农村生态环境保护中,我们还要促使专业性合作组织向综合性合作组织发展,积极培养综合性合作组织。综合性合作组织能够克服重经济发展轻生态环境保护的弊端,使社区经济发展与生态环境保护相互耦合。当前在我国农村,合作组织基本上是偏重一隅的,综合性的组织比较匮乏。这种局面对生态环境保护实际上是不利的,因为它会造成组织在某一方面专业需求过重,当这种需求压倒生态环境保护目标时,合作组织的运行轨迹非常容易偏离可持续发展轨道。对于这种情况,发展综合性组织,是一条比较好的制约途径。综合组织围绕农业与农村的各个部门,围绕着经济、社会、文化以及生态等方方面面,围绕着农业的产前、产中、产后,围绕着资源的过去、现在以及未来,组织与开展工作,不容易出现偏颇的局面。在综合性合作组织的发展中,生态环境保护作为其中的“隐变量”,容易被结合到经济发展这一“显变量”之中。总而言之,综合组织在空间维度会兼顾多种利益,在时间维度会有对未来可持续发展的长远考虑,有利于促进社区生态环境保护与经济发展之间的耦合。


除了加强合作组织网络以及综合性合作组织建设以外,我们还必须加强跨村域合作组织的建设,这同样是我国农村生态环境保护的希望所在。跨村域合作组织尽管也受村委会的制约,但由于其地域的空间大,一部分空间是村委会难以企及的。另外,由于部分游离于村委会之外,跨村域合作组织还会对村委会的工作产生一种反馈机制,对村委会起到了一定的补充与制衡作用。不仅如此,生态环境保护需要我们打破狭隘的社区观,以更大的视野处理问题,而跨村域合作组织正好可以起到这方面的作用。由于跨出村庄界限,因此任何一个村庄的村委会都难以真正干预跨村域合作组织的运作。相反,合作组织在运作过程中产生的问题却可以反馈到村委会中,促使村委会做出变革。


6.结论与展望


在我国农村生态环境保护社区“自组织”中,仅仅依靠村委会一个组织载体是远远不够的,无论在理念层面还是在实践层面,村委会都不能完全代表村民利益共同体。与村委会相比较,农村合作组织具有很多优势,应当成为我国农村生态环境保护“自组织”的重要载体之一。在我国当前,农村合作组织载体作用的发挥,还面临着诸多难题。为此,我们必需把合作组织自身建设与政府支持以及规范相互结合起来,同时,我们还要加强合作组织网络、综合性合作组织以及跨村域合作组织的建设,以真正发挥合作组织在农村生态环境保护中的载体作用。


我们认为,发挥合作组织的载体作用,促进农村生态环境保护,当前在我国有着良好的发展前景。随着社会主义新农村建设的不断推进,我国政府加强了农村人力资源,同时强化了农村环境宣传,这些举措都有利于农村居民的环境素质的提高,为合作组织载体作用的发挥,创造了良好的环境。另外,党的十七大报告充分肯定了公民的四大权利一知情权、参与权、表达权以及监督权,这也为合作组织载体作用的发挥,奠定了良好的基础。基于以上,我们看好合作组织载体作用的发挥。


作者:宋言奇(苏州大学中国特色城镇化研究中心,江苏苏州 215021)

上一篇:建立农村生态环境保护机制的必要性

下一篇:关于林业生态环境保护存在的问题与主要对策