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论广东协商民主制度建设成就与价值

发布时间:2016-05-12 14:19

  广东作为改革开放的排头兵和先行者,三十多年来为中国的市场经济体制改革大胆探索,先行先试,在理论和实践方面做出了历史性的贡献,与此同时,积极推进社会主义民主政治建设,特别是在全国率先颁布《中共广东省委政治协商规程》(以下简称《规程》)。这一开创新的突破,把广东省人民政协的协商民主理论和实践推进到了一个新的高度,也为全国协商民主制度建设提供了有益借鉴。


  一、率先出台《规程》,为省级人民政协协商民主制度建设前驱先路。


  中国人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国实行协商民主的主渠道,是中国独创的、最具鲜明中国特色又能适应当代民主政治发展潮流的一种政治制度安排,它是与人大选举民主并行的一种民主形式。从中国历史和现实看,推动协商民主的经验更丰富一点,条件和时机更成熟一些,可以先行一步,加大和加快推进的力度和速度。


  广东协商民主制度建设创新深深扎根于中国共产党在长期革命、建设和改革开放进程中独创的协商民主土壤之上。在中国共产党历史上,协商民主的理念和实践源远流长,早在1922年中共二大就已提出了“民主的联合战线”思想,抗战时期,在敌后抗日根据地“三三制”政权中,共产党和其他各民主党派和爱国民主人士及开明绅士对重大问题也进行政治协商。抗战胜利后,中国共产党竭诚推动召开各民主党派参加的政治协商会议,希望各党各派通过政治协商,就和平民主建国问题形成共识。1948年中共倡议召开新政协。中华人民共和国的建立,本身是“协商民主”结出的丰硕果实。当时从国名、纪元到国家制度、国家前途等,无不都是经过民主协商做出的重大决定。1954年,第一届全国人民代表大会召开,人民政协行使国家政权的职能虽然停止,但它作为协商民主的国家机构职能仍然被保留下来,按毛泽东当时的说法:“人民代表大会是权力机关,有了人大并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体领导人物一起来协商新中国大事非常重要”。“文革”期间,中共领导的多党合作与政治协商制度遭到严重挫折,政治协商的民主实践基本停滞。十一届三中全会以来,邓小平赋予政协“就有关国家大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项经济社会问题进行协商、讨论、监督”。1991年,江泽民提出“人民通过选举、投票行使权力与人民内部各方面在选举、投票前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。十六大以来,中共更加重视政协在国家政治生活中的重大作用,正式提出协商民主这一理论概念。〈中共中央关于加强人民政协作的意见》指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义主的两种重要形式。”政协关于协商民主的理论和实践是广东协商民主制度建设的思想源泉和理论根据。


  党和国家在协商民主制度建设方面的成就是广东协商民主制度创新的基石和蓝本。早在1949年9月27日,颁布了〈中国人民政治协商会议组织法》,它是一部专为政协会议组织以及管理而诞生的法则。1954年12月,第二届全国政协通过了《中国人民政治协商会议章程》,对人民政协的性质、任务和共同遵守的准则以及各项组织原则都做了明确的规定。1982年第五届全国政协修改通过了新章程,提出了新时期人民政协存在和发展的历史依据,明确了人民政协的性质地位、根本任务、政治基础、主要职能、组成原则等基本问题。1982年人民政协的性质和作用被庄严地载入《中华人民共和国宪法》,1989年制定了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》,这些制度的制定和实施,有力推动了人民政协协商民主工作的规范化和制度化。1993年,第八届全国人大一次会议把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法。1995年,中共中央转发《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,对人民政协履行职能的规范化、制度化做了全面论述。2006年,中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》,肯定了人民政协成立以来在我国政治、经济和社会生活中作出的重大贡献,阐明了人民政协的性质、地位和作用,规定了新世纪新阶段人民政协肩负的历史任务和工作原则,规范了人民政协履行职能的程序和机制,是指导新世纪新阶段人民政协事业发展的纲领性文件。全国政协经过六十多年的制度建设,特别是改革开放三十多年的不懈努力,当前,已经形成了以《宪法》为指导,《中国人民政治协商会议章程》为基础,包括《中国人民政治协商会议全国委员会全体会议工作规则》、《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则》、《中国人民政治协商会议全国委员会主席会议工作规则》、《中国人民政治协商会议全国委员会秘书长会议工作规则》、《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》、〈中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》、〈中国人民政治协商会议全国委员会视察工作条例》、〈中国人民政治协商会议全国委员会反应社情民意信息工作条例》等一系列文件,逐步使人民政协组织的政治协商、民主监督、参政议政工作制度化、规范化、程序化,也为广东省委制定《规程》提供了依据和打开了思路。


  广东改革开放三十年形成的良好的民主政治氛围和建立在比较发达的市场经济基础上的公民比较强烈的政治参与意愿是广东协商民主制度建设能够首先在全国破题的关键之所在。三十多年来,随着广东经济的高速发展,经济规模渐呈巨型化,社会结构日趋网络化,人们价值取向日益多元化,大家的公民意识呈逐渐增强趋势,各种社会矛盾日益复杂化,群众工作对象越发多样化,加上鲜明的外向型经济特点,使各项重大经济决策和重大社会管理决策变得非常复杂,使每一项决策都存在很大的经济、社会风险,搞不好还会带来政治风险,客观上要求党和政府做出经济、社会等重大决策时,必须汇聚各路精英和各行专家智慧,广泛倾听各方意见,民主决策,科学决策,同时每一项重大决策,必须要建立在广泛民意基础之上,减少和避免因决策失误而损害群众利益,危害社会稳定。人民政协具有的广泛代表性、党派合作性和民主协商性这些特点,加上其“人才库”、“智囊团”的功能,正好提供了通过协商民主方式做出重大决策的政治制度平台。广东省委深知政协具有协商民主的巨大政治优势和各类专家汇集的“智库”之称,在破解当前和未来发展难题方面潜力巨大,这样,广东省委立足于本省长期以来积累的政治协商经验,以中共中央有关政协工作的文件为指导,借鉴全国政协章程和一系列规则、条例,针对全国仍没有一部省级政治协商规程的现状,在政治协商民主制度建设上大胆探索,按2006年中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》中提出的推进协商民主的战略部署,把制定《规程》提上议事日程。2008年,中共中央政治局委员、省委书记汪洋明确要求,广东省要率先研究制定协商规程,从程序设计和规范上体现我国政治制度的优越性,“以程序的公开保证结果的公正,以程序的科学保证制度的科学”,推动多党合作和政治协商这一最具中国特色的政治制度安排落到实处。2009年,广州市在全国率先制定试行《中共广州市委政治协商规程》(试行),2010年,吸取和借鉴广州市试行一年的经验,广东省委颁发了《广东省委政治协商规程(试行)》,2011年8月,又经过一年的试行,广东省委在全国率先正式颁发了《政治协商规程》,对政治协商的地位作用、指导思想、协商原则、运作程序等作出明确规范,切实推动政治协商的制度化、规范化、程序化,标志着广东在推进社会主义民主政治建设方面,特别是在政协的协商民主制度建设方面,迈出了具有突破性的关键步伐,在省级政协协商民主制度建设方面起到了前驱先路的作用,为中国协商民主理论和实践作出了独创性贡献。广东省委之所以在协商民主制度建设方面首先在全国破题,基于对党中央加强多党合作和政治协商制度的战略部署的深刻理解,基于对人类政治文明发展进程时代潮流的准确把握,基于对程序民主在中国社会主义民主政治建设中突出作用的高度认同。


  二、〈〈规程》文本集中体现了人民政协协商民主的精髓。


  首先,《规程》蕴含着协商民主的政治理念。《规程》确定的政治协商的三大原则,紧紧抓住了政治协商的灵魂和核心。坚持党总揽全局、协调各方的原则,明确规定了政治协商的领导者和协调者是广东省委,赋予广东省委承担政治协商的神圣政治责任;坚持把政治协商纳入决策程序,可以避免在政协的实际操作中将政治协商作为一种政治象征和政治姿态,保证使广东省主要重大决策前必须经过政治协商,使政协能够发挥实实在在之作用;坚持民主协商、平等议事、求同存异、增进共识的原则,赋予人民政协协商民主主体的平等性、包容性和共识性。


  其次,《规程》闪耀着程序民主的光辉。《规程》将政治协商明确区分为两大不同类别,即省委同各民主党派、无党派人士的政治协商和省委在省政协同各民主党派和各界代表人士的政治协商,并分别规定了政治协商的内容、形式、程序。省委同省各民主党派、无党派政治人士政治协商通过民主协商会、高层次小范围的谈心会,专题座谈会通报会,书面建议等形式,就中共广东省代表大会和委员会全体会议文件;重要地方性法规和重要政府规章的制定和修改建议;省委提请民主协商的重要人事安排;本省推进改革开放的重要决策;本省经济社会发展中的长期规划;事关民生和经济社会发展全局的重大问题,通报重要文件和重要情况并听取意见;等等问题进行政治协商。省委在省政协同省民主党派和各界代表人士政治协商要通过省政协全体会议、省政协常务委员会会议、省政协主席会议、省政协专题协商会、省政协党组受省委委托召开的专题座谈会、省政协专门委员会会议、省政协秘书长会议、省政协内部协商会议、书面协商等形式,就省委作出的有关经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设重要决议、决定和意见;本省国民经济与社会发展中长期规划;省政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告及财务预决算报告;省法院、省检察院院工作报告重要地方性法规和重要政府规章的制定和修改建议;区域总体规划、行政区划重大调整;领导班子换届时省人大常委会、省政府、省政协领导班子成员及省法院院长、省检察院院长的建议人选;事关国计民生和经济社会发展全局的重大问题,省政府投机的重大建设项目决策,应对各类重大突发事件和公共危机的应急处置预案;等等。两类政治协商都要按照以下程序进行,即制定协商计划、做好协商准备、召开协商会议、汇总协商成果、协商成果办理与反馈。


  《规程》作为政治协商的重要程序设计,使政治协商制度的落实科学化、公开化、具体化,同时使落实的过程可规范操作,可监督,避免了随意性,以程序民主的形式保证了实质民主的内容,从而为广东省人民政协协商民主奠定了制度基石。


  最后,《规程》的保障和考核条款把人民政协的协商民主在一定程度上落到了实处。《规程》将“政治协商的保障和考核”专列为第四章,要求广东省委分管统战工作的领导同志牵头,建立政治协商督办落实联席会议制度,并规定省委把是否重视政治协商、能否发挥政治协商的作用作为检验领导水平、执政能力的一项重要内容,纳入领导班子和领导干部考察考核。


  《规程》通篇贯穿着协商民主的三大原则精神,从协商的内容、到协商的形式、协商的程序都做了非常明确的规定,而且确定了每个程序的责任部门、工作职责,每个程序与环节的工作分工和时限要求,要求做到政治协商必须在党委决策之前、人大表决之前、政府实施之前,并把是否重视政治协商、是否发挥好协商作用作为检验领导水平、执政能力的一项重要内容,纳入领导班子和领导干部考核指标,确保了政治协商不走过场,不搞形式主义花架子。


  三、〈〈规程》实施的实践,把广东省人民政协的协商民主水平推进到一个新的高度。


  《规程》的颁布,使广东省政协的政治协商程序化、规则化,但《规程》毕竟是纸上的法,要把它变成现实的法,在现实政治生活中真正发挥作用,最关键在省委领导推动的力度和实施的广度以及落实的深度。汪洋等省委和省政府领导率先垂范,身体力行,模范遵守《规程》,严格按《规程》设计的政治协商原则、内容、程序,大力推动广东省政治协商工作,其成效集中表现在如下几个方面:


  首先,领导带头恪守政治协商的平等议事原则。作为执政党的中国共产党,如何在政治协商中既要发挥总揽全局、协调各方的主导作用,又能在政治协商过程中以平等的姿态出现,充分尊重其他主体,关系到政治协商的质量和水平。在2011年8月的广东省政协工作会议上,汪洋在谈到人民政协要成为广东推动科学发展的重要智库时,提出了“建言谋策”的说法。他说,自己专门查了字典,“献”是“恭敬庄严地送”的意思,而政治协商是“共商大计,肝胆相照,荣辱与共”,不应当用“献策”,如果让政治协商是“恭敬庄严地送”,将很难发挥监督作用,因为这个字眼有点“居高临下”。改成“建言谋策”比较准确,是共同策划、共同商量。2012年1月12日,汪洋参加了省政协十届五次会议召开各界别委员代表座谈会,会议一开始,他就提出了两点建议:一是参加座谈会的省委、省政府领导不佩戴“贵宾证”出席,因为政治协商是执政党和民主党派共同的事,不分主客;二是座谈会要讨论有交流有碰撞有协商,不能一开会就“念稿子”,把制度变成了仪式。一字之改和开会的两个细节方面的建议,体现出的是汪洋作为省委主要领导的在政治协商者中中共与其他主体平等议事的民主政治理念。


  其次,省委主要领导高度重视政协专题协商会议。2011年8月26日,省政协“加快产业转移园建设,推进‘双转移’实现重大突破”专题协商会,根据广东省委十届八次全会要求,从2011年4月起,省政协抽调100多名在粤全国政协委员和省、市政协委员,分赴全省15个市35个产业转移园开展实地调研视察。会上,参加视察的政协委员从节约集约高效利用土地资源、拓宽融资渠道、提高产业集聚水平、更加重视环境保护和可持续发展、积极探索合作共建新模式、积极推进劳动力转移、进一步完善产业转移考核评价体系等方面对加快产业转移园建设提出了意见和建议,省发展改革委、国土资源厅、环保厅、经信委、财政厅、人社厅等单位就相关问题作了认真回应。


  最后,书记省长亲自督办提案。政协提案的能否及时、高效、保质保量的办理是政治协商取得成效的关键环节,省委省政府高度重视这一工作。2010年,省委书记汪洋牵头督办由民进广东省委会、民建广东省委会、致公党广东省委会以及魏昕、王国健等委员联合提出的“关于进一步提升我省企业自主创新能力的建议”提案。按照汪洋的指示和要求,专门成立了高规格的办理工作协调小组,省委常委、秘书长、办公厅主任徐少华、副省长佟星共同担任协调小组组长,省委办公厅与提案主办单位省经济和信息化委员会协调各会办单位,组成8个调研组深入广州、中山、东莞、顺德等地以及有关企业开展调研,并召开省直部门座谈会研究办理措施和对策。10月21日,汪洋主持召开提案办理会,听取提案承办单位办理情况汇报和提案者意见,并发表重要讲话。提案提出的建议已被吸收采纳,省政府出台了《关于深化科研体制改革的意见》,2010年省财政一次性新增安排促进战略性新兴产业发展知识产权专项经费2000万元,广东省自主创新政府采购管理办法的规范性文件也上升为省政府规章。广东省原省长黄华华也牵头督办台盟广东省委会提出的“关于进一步做好我省产业结构调整工作的建议”提案,省政协主席黄龙云领衔督办人督办“关于试点推进城市老楼加装电梯的惠民工程的建议”提案。2012年中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅联合颁发了《广东省党政主要领导同志督办政协重点提案暂行规定》,明确规定“党政主要领导同志每人每年应督办一件以上政协重点提案”,并对党政主要领导同志督办的政协重点提案应当具备的条件、流程、重点提案确定的时限、督促检查和考核做了明确规定,提案督办还纳入党政主要领导干部的政绩考核,这样党政领导督办提案就从政治自觉变为制度安排。


  近年来,广东协商民主制度建设精彩纷呈,率先推出《政治协商规程》和《政协提案办理工作规程》,率先开展书记、省长领衔督办政协重点提案制度,率先举办网民问政会,率先安排民主党派人士任政府部门正职,首创邀请民主党派负责人参与省委重大调研制度,首创人大代表和政协委员向省主要领导直接进言的“直通车”制度等等,这一系列具有广东特色的协商民主经验做法,推进了广东民主政治建设的历史进程,为省级政治协商制度建设提供了丰富经验。


  最后必须指出,中国的协商民主和西方的协商民主有明显不同。协商民主理论20世纪80年代兴起于的西方。1980年,毕塞特教授在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主”一词,90年代后期引起学者们广泛关注,逐渐成为西方学术界和政界关注的热点。对于欧美来说,协商民主理论主要是为了破解选举民主出现的困境,弥补选举民主的缺陷,可见,在西方并不是以前者否定后者或与后者并驾齐驱,而是希望弥补后者的某些缺失之处,使之不断完善。西方视阈下的协商民主仍然是一种基于自由主义的民主,它以宪政民主制度作基础,试图通过协商与对话解决多元文化背景下的各种社会问题。中国的协商民主与西方的协商民主在制度基础、协商目的、协商的理念和范围诸方面都不相同,它是一种政治制度安排,是与人大选举民主并行的一种政治制度安排,必须清楚,在当代中国,选举民主仍是民主制度的基石,协商民主也非常重要,但如果把协商民主当作中国民主政治建设的唯一形式,有益拖延选举民主的推进,必然会影响中国当代民主政治发展进程。


                                                                     李招忠

                                                            (暨南大学,广东广州510632)

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