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关于人民团体协商民主发展存在的问题及对策

发布时间:2016-11-15 15:38

  人民团体协商民主是我国社会主义协商民主体系构建和建设的重要环节和基本内容之一。新中国成立以来,人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带,在组织引导人民群众开展社会协商、有效反映群众意愿和利益诉求方面起着重要作用。随着经济社会的转型和快速发展,我国人民团体协商民主的发展仍面临着职能定位不清、制度化的协商机制不健全、开展协商的制度化程度不高以及主体协商的意识和能力不足等诸多问题。加强和推进人民团体协商民主建设应进一步明确人民团体协商民主的职能定位、建立和完善人民团体协商民主的机制渠道、规范人民团体协商民主的程序和流程并逐步提高人民团体主体协商的意识和能力。

 

  人民团体协商民主是我国社会主义协商民主体系构建和建设的重要环节和基本内容之一。新中国成立以来,人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带,在组织引导人民群众开展社会协商、有效反映群众意愿和利益诉求等方面发挥了重要的作用。20152月,中共中央提出了新形势下认真做好人民团体协商民主的基本方针和要求[1],为发展人民团体协商民主指明了方向、提供了基本思路和具体路径。分析和探讨新时期我国人民团体协商民主发展的问题,对于加强和推进人民团体协商民主制度化建设具有重要意义。

 

  一、人民团体协商民主在社会主义协商民主中的地位和作用

 

  人民团体作为我国一种特有的社会组织,始终在政治、经济、文化和社会生活中发挥着独特而重要的作用,特别是在当前推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展的进程中,人民团体作为重要的政治协商主体和社会协商力量,居于十分重要的地位并且发挥着至关重要的作用。准确把握人民团体的内涵和性质、认识人民团体协商民主在社会主义协商民主体系建设中的地位和作用,对于各人民团体加强自身建设、切实履行职能、服务国家治理现代化的各项工作具有重要的意义。

 

  ()人民团体的内涵和性质

 

  “人民团体的表述在我国党和政府的各种文件和文献中经常出现,但在现有的法律法规、文献资料中,关于人民团体的概念界定比较少见,学术界也没有形成统一的认识。目前,学术界对人民团体概念的理解主要有狭义和广义两种不同的看法。狭义上,认为人民团体是指以表达和维护一定阶层的群众的具体利益为基础,担负着部分社会管理职能,起着依照各自的切身利益协调社会各部门之间关系的作用,并按照一定章程组织起来的群众性的政治社会团体,特指工会、共青团、妇联、科协、青联、侨联、台联、工商联等”[2]列入中国人民政治协商会议界别的八大人民团体。广义上,认为人民团体是指不需要到民政管理部门进行登记、确认的社会团体,它既包括参加中国人民政治协商会议的团体,也包括经国务院批准,由机构编制管理部门管理,并免于登记的社会团体”[3],国务院免于登记的社会团体包括中国作协、中国文联、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国贸促会、中国残联、中国宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社、中国计划生育协会15个群众团体。这样加起来全国性的群团组织共23个,23个群众团体代表我国各个层面、各个领域、各个阶层、各条战线、各个群体的人民群众,基本涵盖不同类型、不同性质、不同领域的组织结构”[4]。上述分析表明,广义上人民团体虽然属于社会团体范畴,但是具有与一般社会团体不同的政治地位,它不仅不必按照《社会团体登记管理条例》进行管理登记,而且参照国家《公务员法》进行管理,由中央编办定机构、定职责和定编制,尤为重要的是其大多成立时间较早、会员数量众多、基层组织体系健全完备以及联系群众广泛、社会基础深厚,在长期的革命和建设实践过程中担负着党和政府联系、团结人民群众的纽带和桥梁的职能,因而,具有高于其他社会团体的政治地位,在国家治理体系中举足轻重、不可或缺。

 

  现实中各人民团体是党和政府联系人民群众最直接、最可靠、最得力的助手。作为由中国共产党领导的、按照其各自特点组成的从事特定的社会活动的全国性群众组织,具有十分鲜明的特点和性质。一是人民团体的党性。根据《党章》规定,人民团体不仅是人民群众自己的组织,而且是中国共产党联系人民群众的纽带和桥梁。党保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动、独立负责、协调一致地工作,同时要求人民团体要充分发挥其联系人民群众、巩固党的执政地位和完善党的执政方式等方面的积极作用。二是人民团体的政治属性。人民团体是在我国特定的政治、历史条件下形成的具有中国特色的政治社会团体,人民团体免于注册登记,由机构编制管理部门管理,行政经费纳入国家预算,并在组织序列上隶属于各级党政机关,同时它代表一定社会群体的利益,是直接参与国家政治活动的政治性组织,但又不同于一般政党组织。三是人民团体的社会属性,即人民属性。人民团体是人民群众自己的组织,代表并维护人民群众的根本利益是其根本属性,尤其是在社会治理中,人民团体更多发挥着利益整合、诉求表达、引导民众有序参与等的社会职能,起着党和政府联系人民群众的桥梁和纽带的作用。

 

  ()人民团体协商民主在社会主义协商民主建设中的地位作用

 

  所谓人民团体协商民主是指人民团体代表各自所联系的社会群众就经济社会发展中的重大现实问题和涉及群众切身利益的实际问题等,通过协商对话、民主交流、座谈商讨等民主协商形式,实现群情民意的汇聚和有效表达,以促进民众与党委、政府的良性互动,实现党委、政府决策的科学化、民主化。从历史传承和现实发展来看,人民团体协商民主的内容体现在两个层面:一是作为代表特定社会群体利益的政治社团,人民团体直接参与中国人民政治协商会议的各种政治协商活动;二是人民团体组织引导人民群众及相关领域社会组织开展的各种社会协商活动,包括人民团体内部的协商活动。在新中国成立初期,人民团体即作为全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的正式组织代表,成为中国人民政治协商会议的一员,共同参与了民主协商建立新中国的伟大政治实践。新中国成立后,人民团体作为国家重要的政治性社团,承担着社会动员和社会整合的重要职能,在国家转型和社会治理过程中于各自的活动领域发挥了巨大的作用。尽管在组织建设、主体构成以及职能定位上,人民团体不同于中国人民政协,但是作为重要的政治团体,人民团体始终是中国人民政治协商会议重要的协商参与者之一,在人民政协中居于十分重要的地位。现阶段,随着我国社会主义协商民主建设进程的加快推进,特别是社会主义协商民主广泛多层制度化的发展战略的提出和实施,人民团体的地位和作用愈加凸显,人民团体协商民主已经发展成为我国社会主义协商民主实践的一个重要领域,成为我国社会主义协商民主体系的一个重要组成部分。 总体来看,在社会主义协商民主建设进程中,人民团体协商民主的主要作用和独特优势体现在三个方面。一是作为党和人民群众之间的桥梁和纽带,人民团体协商民主起着勾连上下、整合社会的黏合剂的作用。各人民团体本身是各自联系的那部分群众的利益代表,具有联系人民群众的天然优势,同时作为党领导下的群团组织,人民团体更容易获取相应的体制资源和社会资源,因而开展人民团体协商民主有着巨大的优势。一方面,人民团体围绕涉及所联系群众切身利益的问题开展与广大民众的沟通协商,能够实现民意诉求的汇聚、整合和上达;另一方面,人民团体通过自身的组织渠道及时将党的路线方针政策和重大决策部署传达给各自联系的群众,并在各自所活动的领域引导和组织民众就重大现实问题与党委、政府等公共部门进行协商和沟通,既保障了民众的知情权、发言权和监督权,增强了民众的民主参与意识,同时也使党委和政府的决策更加趋于科学化、规范化和民主化。二是作为联系人民群众的团体和界别,人民团体协商民主具有引导群众利益诉求有序表达、利益整合上达的直通车的优势。每个人民团体各自都联系着一定界别、重要的社会群体,并在各自领域形成了相对完善的组织体系。各人民团体可以就各自领域内的人民群众所普遍关心的重大问题、热点问题和切身利益问题,直接通过与政府、政协等部门的联系机制和工作渠道及时、有效地反映给党委、政府及相关部门,同时党和政府在制定和实施各项政策时也能够通过人民团体联系的不同领域和各项渠道准确及时地了解和掌握民意,从而更好地兼顾各方利益。此外,人民团体在各自领域所建立起来的直接联系群众的工作机制和渠道,为社会各阶层、各群体、各界别的群众表达愿望和诉求提供了更为多元、有效的通道和平台,使社会各界的民主参与纳入规范化、法治化的轨道中,避免了公众参与的无序化和非理性,从而从根本上保障了社会秩序的有序稳定。三是作为党领导下的群团组织,人民团体协商民主发挥着社会矛盾冲突调节器的功能和作用。随着经济和社会的发展进步,民众的利益诉求和价值观念日益多样化,不同社会群体之间的利益纠纷和矛盾冲突日渐增多,社会形势呈现出前所未有的复杂性和多变性。人民团体作为服务于各自所联系的群众组织,在群众中有着独特的影响力和感召力,通过开展人民团体协商民主可以使群众间的各种利益纠纷和矛盾冲突在人民团体组织和所开展的工作中得到一定程度的疏导和调节。借助人民团体协商民主的平台和机制,一方面,本团体的成员之间通过直接的协商对话,消除了彼此间的利益隔阂,促进了彼此间的理解和认同;另一方面,通过人民团体的组织和引导,不同群体和界别的群众实现了与政府的直接沟通和对话,促进了民众利益诉求的表达,增强了政府与民众的良性互动。由此,通过开展人民团体协商民主,不仅消除了群体成员之间的利益纠纷,而且增强了政府与民众之间的互动和联系,使一些人民群众普遍关心的现实问题和社会发展过程中累积的矛盾得到及时的解决,使人民团体真正成为群众的贴心人

 

  二、当前我国人民团体协商民主发展存在的主要问题

 

  “经过多年发展,人民团体逐步建立起自上而下、比较健全的组织体系,覆盖城乡广大群众,可以广纳群言、广集民智,充分动员各阶层群众参与协商民主建设”[5],然而受主体自身局限和外部环境挤压的双重制约,我国人民团体协商民主的发展仍面临着诸多问题。

 

  ()人民团体协商民主的职能定位不清

 

  从人民团体的属性看,人民团体协商民主兼具政治协商和社会协商的功能属性。政治协商功能主要体现为作为党和政府的助手,人民团体参与、协助国家权力机关管理社会各项事务,并肩负着对自身成员和各自联系的群众的法律法规、大政方针政策的教育和引导职能;社会协商功能则主要表现为作为自身成员和各自联系的那部分群众的代言人,承担着增强党和政府与人民群众之间的沟通联系、促进和保障人民群众利益表达和合法权益维护等服务性功能。从人民团体协商民主发展的内在要求看,需要正确处理好上述两种职能的关系并使之趋于平衡,这样才能使人民团体协商民主的发展始终处于正轨,有效发挥其作用。然而,对照现实发展看,随着经济社会的转型和快速发展,人们对人民团体发挥社会协商职能的诉求和愿望日益强烈,但人民团体协商民主的两种职能处于一种失衡状态,即普遍存在重政治协商职能而轻社会协商职能的情况。以工会组织为例,我国工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织,它代表职工的利益,依法维护职工的合法权益,但是被纳入国家政治体制中的工会组织常被要求首先要服从国家的目标,而不是工人的利益致使工会在劳资纠纷协调领域作用式微,并因工人权益受损时无所作为而被广为诟病”[6]。人民团体协商民主功能的失衡与人民团体自身的职能定位不清直接相关。一直以来,人民团体置身于国家政治体制之中,获得了国家政治上和制度上的保障,其政治服从的职能属性被凸显,原有的社会服务的职能则在很大程度上被现有体制所消解,这不仅使人民团体的沟通、协调、服务等社会性功能被弱化和压制,也使人民团体在国家和社会关系上的理念转变滞后、缺乏与社会和群众建立起有效的互动和联系。因此,有学者也将人民团体的这种功能失衡概括为一种体制嵌入式的功能失衡”[7]

 

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