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我国协商民主制度体系的构建研究

发布时间:2020-09-07 11:17

  摘要::加快构建与我国政治体制相适应的协商民主制度体系,是我国社会主要矛盾变化的直接结果,对社会主义市场经济发展、推动实现国家治理体系和治理能力现代化以及公民有序政治参与具有重要意义。在总结近年来我国协商民主发展经验及研究成果基础上,探索建构以七个协商渠道为主体,以决策协商、参政协商和社会组织协商为基本架构,以实现最广泛人民民主为根本目的的协商民主制度体系,有利于促进协商民主的广泛多层制度化发展,进一步完善和发展中国特色社会主义制度,有效推进国家治理体系和治理能力现代化建设。


  关鍵词:协商民主;制度;人民民主;政治参与;现代化


  doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2019.03.006


  [中图分类号]D621[文献标识码]A[文章编号]1009-0339(2019)03-0027-09


  对协商民主问题的研究兴起于西方。1980年,美国学者约瑟夫·毕塞特在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中,首次使用了“协商民主”(Consultativedemocracy)。2002年,我国学者俞可平在《学习时报》上发表的文章中,将协商民主作为西方政治学的研究热点加以分析,让协商民主走入我国学界的视野。西方的协商民主是资本主义政治体制的补充成分,而我国的协商民主则是社会主义政治体制的重要组成部分,二者的本质差异决定我国的社会主义协商民主发展绝对不能完全照搬西方经验,而应结合我国的具体国情,在我国社会主义民主政治的发展经验之上展开进一步的理论和实践探索。


  一、我国协商民主制度体系构建的理论背景


  社会主义协商民主是党领导人民实现当家作主的重要方式。党的十八大以来,各种协商民主实践形式不断制度化发展。党的十八届三中全会上将协商民主纳入了党和国家推进国家治理体系和治理能力现代化总目标之中。党的十九大报告指出协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,明确我国的协商民主要继续以七个协商渠道为依托持续推进下去。在这样的背景下,加快构建中国特色社会主义协商民主制度体系,探索新时代新情况下与我国政治体制相适应的协商民主发展之路,成为迫切的任务。


  为促进协商民主的广泛多层制度化发展,协商民主的渠道建设逐年推进。党的十八大报告所涉及的协商渠道为国家政权机关、政协组织和党派团体三个,在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中进一步扩展为五个,新增基层组织和社会组织。伴随协商民主实践经验的不断丰富,这五个协商渠道在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称“《意见》”)中被进一步细化为七个,将国家政权机关协商调整为人大协商和政府协商,并且将党派团体协商调整为政党协商与人民团体协商,协商民主的渠道建设取得了初步成效。在此基础上,党在十九大提出了“社会主义协商民主全面展开”的工作要求。


  近年来,国内学术界就协商民主问题的研究,尤其是涉及协商民主制度体系问题的研究,主要围绕七大协商民主渠道展开。这七个协商渠道在我国协商民主制度的体系之中分别扮演了什么角色,又以怎样的关系相互联结,互为促进,成为研究的主要内容。针对这一问题,学界倾向于两种思路。一是“渠道分析——制度适应”思路。这类研究提倡以我国的政治制度为基础,将协商民主制度体系的构建过程视作协商渠道对政治制度的适应过程。例如,清华大学谈火生教授提出“嵌入式发展”概念,认为需要“让理论适应时间,在现有的社会政治结构不变情况下,让新的要素以化整为零的方式渗入现有的社会政治结构之中”[1]。此外,南京政治学院的方刘松教授将中国特色社会主义协商民主体系视为由国家权力系统、政治领导系统和公民社会系统三者有机结合的“大系统”,将七个协商渠道依据平台性质的不同,分别划入三个子系统中[2]。二是“渠道分析——分类梳理”思路。这一思路倾向于将研究视角直接聚焦于协商渠道本身,凭借协商渠道的特性分析,梳理它们彼此间的关系,并据此展开制度体系的尝试性构建。例如,中央党校的李君如教授将我国协商民主制度体系设计为“6+1”体系:“6”指政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商和基层协商,“1”指社会组织协商[3]。山东大学的马奔教授将七个协商渠道归为决策型协商、咨询型协商和基层自治协商三类,彼此间相互衔接、互为借鉴,并据此将协商民主制度体系设计为三角形样态[4]。


  笔者认为,尽管以上两种思路都具有合理性,但亦存在些许不足。如若遵循前者,将协商民主“嵌入”国家的政治制度当中,就有可能难以充分发挥协商民主的独特优势;反之,如果将视角局限在协商渠道之上,就又可能使协商民主的建设缺乏系统性和总体性。因此,笔者倾向于将协商民主制度体系的构建视为一个以七个协商渠道建设为基础的,以我国政治制度为参照的系统性工程,协商民主制度体系从体系的角度出发可以在大范围的社会条件下考虑协商民主,使之超出分散式协商民主形式的范围。只有在总体性的视角上构建与我国国情相适应的协商民主制度体系,才能将七个协商渠道整合为一个有机整体,为我国协商民主的持续健康发展提供系统支持。


  二、我国协商民主制度体系构建的现实意义


  (一)社会主要矛盾变化的直接结果


  经过改革开放40多年的发展,我国已经成为世界上第二大经济体,生产力水平得到显著提升,诸多行业已经处于世界领先水平,人民生活水平也得到显著提高。党的十九大报告提出中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化,不仅体现着新时代我国经济社会的重要特征,也是社会主义现代化建设任务内容上的扩充,它对我国的物质文化生活提出更高的发展要求,而且还将这一要求从人的全面发展和社会全面进步的高度覆盖到政治文明、社会文明和生态文明建设各领域。


  随着社会主要矛盾的转化,为人民当家作主提供充分的政治制度保障及满足人民对日益增长的民主治理的诉求,已成为我国政治体制改革的一个重要目标。社会主义协商民主作为我国长期实践并富有生命力的人民民主形式,丰富了人民有效参与的政治方式,为人民更好地行使当家作主的权利提供了程序保障和制度保障。可以说,人民对美好生活需要的满足需要协商民主制度体系的保障,这也是衡量政治文明建设效果的重要尺度。


  (二)社会主义市场经济发展的必然要求


  经济基础决定上层建筑,经济基础的变化引起上层建筑的变化。改革开放以来,随着社会主义市場经济的确立和发展,经济领域改革步伐加快。这不仅促进了市场经济自身的发展,而且深刻地影响着政治领域的变化。


  首先,经济发展提出了加强协商民主制度建设的要求。在社会主义建设过程中,经济体制改革与政治体制改革本就应该同步,互为促进,协商民主方式灵活、主体多元、涉及面广等特征,很好地契合了我国的政治体制改革需要,与中国特色社会主义市场经济发展过程中利益格局深刻调整后的新形式和新变化相适应。其次,经济的发展为协商民主制度建设提供了新的境界。经济的发展为市民社会的产生提供了条件,个体间共同的政治参与诉求与频繁的意见交流促进了公共理性的形成,争取“公共善”、维护公共利益成为了协商活动的最终目的。这种良好的政治参与体验让参与者产生了将协商民主制度化以期将其作为一个稳定的民主形式长期运用的渴望,协商民主制度建设也因此成为各方的共同诉求。最后,经济发展为协商民主制度建设培育了理性主体。伴随经济发展而来的是科技的进步、教育的普及与福利的改善,有利于培养高素质的公民。公民素质的提升使理性政治参与变为现实。


  (三)国家治理体系和治理能力现代化的内在要求


  党的十八届三中全会提出报告明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化既是一个战略目标,也是一个支撑体系,能够为我国在新时代推进经济、政治、文化、社会以及生态文明建设,全面建成小康社会提供重要支撑。国家治理体系既涉及人民当家作主,又涉及依法治国,贯穿民主和法治两个维度。党的十九大报告中聚焦社会主义协商民主建设,强调要在发展社会主义民主政治中注重发挥社会主义协商民主重要作用,使其与经济、文化、社会和生态建设相辅相成,协调发展,将国家治理现代化充分融入到各个具体领域工作之中。


  协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。协商民主贯穿于党和国家建设各领域各方面,在实现人民民主、体现人民当家作主地位等方面具有无可替代的作用,是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,也将作为我国政治体制改革的重要内容得以继续推进。


  (四)实现有序政治参与的重要保障


  若把协商民主视作一个复合词,则其形式在于协商,目的在于民主。也就是说,协商是保障民主的一种方式,协商的最终效果要看其结果是否有效地保障了民主。


  选举民主与协商民主是人民民主的两种形式,目前我国探索形成了选举与协商双轨并重、优势互补的中国特色社会主义民主实践模式。随着理论的深入和实践的展开,我国协商民主在建设方面取得了重要进展,政党、人大、政府、政协、人民团体、基层群众自治组织及社会组织等渠道的协商民主都在迅速发展,并依托新媒体平台,大量的政府主页、政务微博、社区论坛等,为人民群众实现政治参与提供了便利渠道。这不仅丰富了我国公民政治参与的形式,还为社会主义协商民主制度体系的构建积累了丰富的实践经验。选举民主通过程序制度化,保障了公民的选举权和被选举权;协商民主通过广开言路,汇集民智,维护了公民的政治自由和监督权。只有两种民主形式共同发展,选举民主与协商民主的相关制度不断得到完善和发展,才能在实践中弥补彼此的不足,发挥双方优势,搭建公民政治权利行使的多维度平台,实现最广泛的人民民主。


  三、我国协商民主制度体系的构建尝试


  根据党和国家对协商民主制度建设的基本要求,在总结我国协商民主发展经验与研究成果基础上,笔者将我国的协商民主制度体系,视作一个以协商渠道为基础,以决策协商、参政协商和社会组织协商为核心,以实现最广泛的人民民主为目的的体系,其内容如图1所示:


  (一)决策协商


  决策协商,是指协商的结果直接影响最终决策,甚至民主协商后能够直接形成最终决策的协商。我国的人大协商、政府协商和基层协商,都可纳入决策协商的范畴。其主要原因有两个方面:一是人大、政府和基层群众自治组织都具有法定的决策权以及决定权,协商结果在不违背宪法和法律的前提下,对管辖范围内的事务具备法律效力;二是《意见》中明确指出协商民主适用于“改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”的协商,但“涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层”,将基层协商纳入决策协商类别,能够鲜明地体现出基层协商在保障人民民主方面发挥的巨大作用。


  1.人大协商。人民代表大会是我国的权力机关,人大代表由选举产生,人大选举民主与协商民主是两种不同的民主形式,但在国家权力机关内开展协商民主,是切实可行且十分必要的。人民代表大会制度的确立伴随着协商民主,1949年到1954年,人民政协一直代行最高国家权力机关职能,《共同纲领》起到代宪法的作用。1954年后,人民政协不再代行人大职能,但“协商”的工作方式作为人民政协的优良传统被人大继承了下来并得到进一步发展。《意见》不仅指明了人大协商的正当性,而且进一步明确了今后人大协商的工作重点,即立法协商。《意见》从人大立法工作入手,强调在立法流程中包括规划拟写、条款起草、论证咨询、意见反馈和提请表决在内的各个环节,都应进行充分的协商。2005年9月27日在北京举行的个人所得税工薪所得减除费用标准听证会,是全国人大常委首次举行立法听证会[5]。2017年3月,十二届全国人大五次会议上通过的《中华人民共和国民法总则》也经过了充分的基层调研。全国人大常委会曾3次将草案审议稿公布在网络上用以征求社会公众意见,还将草案印发中央有关部门、地方人大、法学类教育科研机构征求意见,确保了立法过程的公开性与条款内容的科学性。顺应这一趋势,立法过程中的意见征询与多方协商,必将成为人大立法工作的常态化程序。


  2.政府协商。人民政府是我国的行政机关,负责组织和管理本行政区域的各项行政事务。我国宪法规定,人民政府享有制定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令的权利,对管辖区域内的各项行政事务具有决定权。与人大相比,政府工作涉及面广,与人民生活联系紧密,其决策必须要体现人民意志,满足人民需要,协商成为政府了解群众诉求的重要方式。改革开放特别是进入21世纪以来,政府在行政立法协商、决策制定协商、分歧对话协商等方面进行了一系列卓有成效的有益探索和实践。在《意见》中,党对政府协商的若干基本问题进行了系统阐述。


  首先,在范围方面,以提前公布的协商事项目录为准,避免了协商的泛化。政府机构庞杂,事务千头万绪,筛选协商议题成为政府协商工作开展的第一步。制定协商事项目录有助于政府对协商内容进行预先的梳理和筛选,划定了协商的边界。此外,协商事项目录一经公布便成为人民检验政府工作的指标,有助于人民监督权利的行使。其次,在主体方面,遵循“1+X”模式,反映出政府协商的科学性。如果将政府协商定义为“由政府作为主体,为推进科学民主依法决策而发起、组织、参与的协商民主活动”[6],那么政府协商就是一个“一边是政府,一边是相关利益群体”的“1+X”式的协商。在协商过程中,议题所涉及的利益相关群体均可参加,展现出政府开放、积极的协商态度,也保障了政府协商的科学性。最后,在形式方面,涉及听证、决策咨询、议案提案办理三大机制。听证机制采用听证会形式,以价格制定、行政许可、复议及处罚为主题。如北京市发展改革委员会在2015年就北京市阶梯天然气收费价格问题召开了听证会,全程网上直播,程序公开透明,结果满意度高,是一次成功的政府协商。决策咨询协商指政府在决策前和决策中同专业人士的协商,目的是增强决策的科学性。目前,我国四川、陕西、浙江、北京、上海、深圳等省、市政府下设决策咨询委员会,为政府提供项目调查报告和政策建议,让协商贯彻在政府决策的各个环节中。人大议案和政协提案办理是政府工作的重要内容,与人大代表和政协委员保持顺畅沟通,利于加快人大、政协、政府之间的联动,形成决策为民、参政为民、执政为民的“合力”。


  3.基层协商。基层协商是指以基层群众自治组织为场域的,以涉及人民群众切身利益问题为内容的协商。党和政府关于基层协商的论述是一个逐渐丰富的过程。在党的十八大报告中提出“积极开展基层民主协商”后,党的十八届三中全会决定对基层民主协商作了进一步阐述:一是协商的场域,以基层群众自治组织为平台;二是协商的机制,包含选举、议事、公开、述职和问责;三是协商的目的,为了促进群众的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。《意见》将原有“基层民主协商”的表述改为“基层协商”,指明了协商民主实践中的几个要点:一是阐明基层协商的必要性,指出基层是涉及人民群众利益的大量决策和工作的主要发生地;二是划定基层协商的实践范围,提出积极探索村(居)民议事会、村(居)民理事会和恳谈会等协商形式的要求;三是厘清基层协商和社会组织协商,避免了概念的混淆。2015年7月中共中央印发了《关于加强城乡社区协商的意见》,对基层协商的内涵、主體、形式及程序等问题作出了更为细致的说明,进一步加强对基层协商工作的指导。


  近年来,基层协商方兴未艾。基层协商的核心在于引导协商主体围绕公共议题各抒己见,并在此过程中形成共识。“实践表明,不能达成共识的民主协商没有意义,也没有生命力”[7]。为了激发基层协商的“生命力”,各地进行了大胆的形式创新,产生出一批优秀的实践成果。民主决策方面,浙江台州采用了“1+X+4”基层协商模式①,借鉴我国政党协商运行模式,通过建立乡镇(街道)、村(社区)以及企事业单位各层次各领域的民主协商会,最大限度避免了民主协商过程中效率与公平的矛盾。民主管理方面,天津市新港华云园社区的“3721”城市社区组织体系建设②,将协商贯彻到社区决策和管理过程中。民主监督方面,北京市丰台大井社区开设了“新闻直播间”,包含居民议事厅、政策宣讲堂、阳光展示栏、回音壁、社区风采等多个板块,通过自制节目宣传国家政策、展示社区工作、反映居民意见,为居民了解、参与社区管理及监督社区工作创造了便利条件。在基层协商的实践过程中,诸如此类的成功案例不胜枚举。基层协商的稳步推进,增强了公民政治参与的有效性,但它并非“自发协商”和“随意协商”,仍需在法律范围内、基层群众自治组织的管理框架内进行。《关于加强城乡社区协商的意见》中明确指出,“通过协商无法解决或存在较大争议的问题或事项,应当提交村(居)民会议或村(居)民代表会议决定”,划定了基层协商的底线,从制度上保障了基层协商的有序和高效。


  (二)参政协商


  参政协商,是以政治参为主要目的的协商,它与决策协商最大的不同在于其协商成果是有关部门制定决策的重要参考,却无法直接替代决策。参政协商包含政党协商、政协协商和人民团体协商。这是我国政党制度在协商领域的鲜明体现:在政治地位上,各民主党派是参政党,在国家各项决策过程中享有参政议政的权利;在党际关系上,各民主党派与中国共产党是亲密友党,为了充分发挥民主党派与爱国人士在国家建设中的积极作用,需要为他们创造更多的参政议政机会;在民主政治建设上,为了发挥统一战线的优势,营造和谐的政治局面,需要大力维护各民主党派和爱国人士的政治权利,为实现更广泛的人民民主打好基础。


  1.政党协商。在新民主主义革命斗争中,中国共产党通过团结民主进步势力,积极开展党派间合作,与各民主党派积累了深厚的革命友谊。新中国成立后,民主党派以参政党身份,在联系各界群众、协调各方利益、维护政局稳定、建设政治文明等方面发挥了巨大作用,他们的政治地位如何体现,政治权利怎样保障,是党和国家思考的重要问题。多党合作的关键在于协商,政党协商是实现多党合作的重要方式。只有本着包容合作的态度,才能让政党协商取得实效,维护好各民主党派的政治权利,始终坚持中国共产党的领导。


  “政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标,就党和国家重大方针政策和重要事务,在决策之前和决策实施之中,直接进行政治协商的重要民主形式”[8]。我国政党协商的主要形式为会议协商、约谈协商和书面协商。会议协商包括专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会及其他协商座谈会四种方式。其中,专题协商座谈会周期固定,是中国共产党就国家重大问题、方针和政策与各民主党派和无党派人士直接协商的会议。调研协商座谈会是被写入《意见》中的新的政党协商形式,是由中共中央负责同志主持召开,围绕民主党派中央的调研成果及意见建议进行的协商。2017年6月1日,俞正声就如何深入推进“一带一路”建设问题,邀请民革中央、农工党中央、致公党中央、台盟中央负责人和无党派人士代表在北京举行的座谈,就是典型的调研协商座谈。


  约谈协商是中共中央负责同志与民主党派中央主要负责同志的直接协商,双方均可发起,由中共中央办公厅或中共中央统战部负责落实。2016年2月,民革无锡市委在市民中心召开谈心会,市规划局、市政协、民革无锡市委的主要领导列席,各方就无锡市上半年参政议政调研课题进行了深入讨论,这就是一次由民革无锡市委发起的约谈协商。


  书面协商在形式上更间接,程序上更灵活。具体包括两类书面文件:其一是各民主党派每年以调研报告、建议等形式向中共党委提出意见和建议;其二是民主党派主要负责同志以个人名义向中共党委直接反映情况、提出建议。党在收到这些报告或建议后,会认真审读报告内容,积极采纳合理建议,保证党和国家决策的科学性。


  2.政协协商。政协协商是在中国共产党领导下,参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能,围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中的广泛协商、凝聚共识的重要民主形式[9]。党的十八大报告中指出“人民政协是协商民主的重要渠道”,《意见》以及其后印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中,更是对政协协商的意义、内容、形式与要求等问题进行了具体说明。在对各渠道协商民主的研究中,政协协商的研究成果较为丰硕。政协协商的鲜明特色,为政协协商的研究提供了丰富的切入点。具体来说,政协协商有如下几个特点。


  一是协商机构的独创性。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是中国共产党和中国人民的伟大创造。根据这一制度设立的人民政协,天生具备协商民主特质。“人民政协本身是一个协商民主机构,是为协商民主而存在的”[10]。人民政协是协商民主的专门机构。可以说,人民政协存在的历史,就是政协协商存在的历史;人民政协发展的过程,就是政协协商发展的过程。


  二是协商主体的广泛性。目前人民政协内有34个界别,基本涵盖了国家生活的方方面面。“从政协34个界别几乎能看到中国社会结构的横切面”[11]。党的十九大报告中,明确提出“增强人民政协界别的代表性”,保证协商主体与社会结构变化相同步,让政协协商涵盖更广泛的社会群体,有利于更好地发挥政协协商的作用。


  三是协商制度的规范性。以全国政协为例,政协全体会议每年一次,是国家层面的会议制度。除此以外,政协常委一年内组织召开两次专题议政会,保证休会期间协商工作的开展。2013年10月起,双周协商座谈会制度重新启用,让协商更具体、更具针对性与实效性。除会议外,对口协商、界别协商让协商形式进一步精细化,提案办理协商从制度上保证了协商成果向实践的高效转化。至此,一套贯穿国家与地方各级政协机构,涵盖实地调研、提案拟写、协商座谈、成果转化各环节的协商制度已经形成并发展完备。


  需要指出的是,尽管政党协商与政协协商同属参政协商,但我们不能将二者简单等同,更不能混淆。2015年,中共中央先后印發《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》和《关于加强政党协商的实施意见》,三个文件明确划清了政党协商和政协协商的边界。综合看来,二者在以下几方面存在差异。首先,协商方式。政党协商是中国共产党同民主党派进行的直接协商,政协协商是在人民政协这一专门性的协商平台上进行的委员间的共同协商。其次,协商主体。政党协商是中国共产党与各民主党派、无党派人士和工商联的协商;政协协商覆盖面更广,涉及政协的34个界别。再次,协商内容。政党协商的内容为党和国家重大方针政策和重要事务,政协协商的内容为改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。第四,协商形式。政党协商采用座谈会、约谈以及书面三种形式。政协协商涵盖专题协商会、座谈会、对口协商和界别协商、提案办理以及网络远程协商等多种形式。第五,协商作用。政党协商侧重党际共识的达成,为执政党科学决策提供参考;政协协商侧重人民政协各参加单位参政议政职能的履行,为党委政府和党政有关部门提供决策参考。综合以上五个方面,可以从总体上把握政党协商与政协协商的区别,避免二者的混淆。


  3.人民团体协商。“人民团体”在我国的产生和发展已有近百年历史。1930年,南京国民政府就曾经根据当时社会团体的发展情况,颁布《人民团体组织方案》,规定了民众团体的组织及程序[12]。新中国成立后,首次提及人民团体的文件是1951年政府内务部《社会团体登记办法暂行实施细则》,将人民团体规定为“从事广泛群众性社会活动的社会团体”。改革开放以后,人民团体得到迅猛发展,时至今日已成为中国社会主要的组成部分。我国刑法中凡涉及单位的地方,全部采用了“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体”的表述,可见人民团体的地位之重。


  与人民团体的重要性相应和,其在协商民主中发挥的作用也得到了党和国家的重视。党的十八大报告提出,要通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商。党的十八届三中全会进一步提出“拓宽党派团体协商渠道”。在《意见》中,更是将人民团体协商视为单独的协商渠道,为人民团体协商的独立发展开辟了道路。由于人民团体协商的提法较新,学界对它的研究有待深入。开展人民团体协商应注重以下几点。


  第一,明确人民团体的定义。目前,尚无权威文件对人民团体的定义作清晰表述,学界对这一概念的使用也有所差异。综合现有成果,人民团体存在广义与狭义之分。狭义的人民团体专指人民政协的八个团体,它们是政协的组成部分,履行政协职能,与一般社会团体有质的区别[13]。广义的人民团体指“经国务院授权的政府部门批准设立或登记备案并由国家拨付行政事业费的各种社会团体”[14]。《意见》对人民团体协商的表述,不仅涉及政协的人民团体,还涉及相关领域发挥服务引领作用的人民团体。


  第二,认清人民团体协商的作用。《意见》中提出人民团体要“组织和代表所联系群众参与公共事务,有效反映群众意愿和利益诉求”,做党和政府与人民群众的“桥梁和纽带”。这样的角色定位要求人民团体必须在协商中发挥双重作用:“自上而下”将党和政府的决策和信息传递给民众;“自下而上”向党和政府反映民众意见,代表民众监督党和政府工作。列宁曾将社会主义工会比喻为“传送带”,就是对人民团体作用的生动比喻。


  第三,构建人民团体协商机制。在主体方面,人民团体成员要加强自身建设,强化对国家各项政策的研究,提升履职能力;在形式方面,要按照协商于民、协商为民的要求,拓展协商渠道,构建覆盖面广、形式多样的协商网络;在程序方面,积极参加城乡基层群众自治和企事业单位民主管理活动,为民众行使民主权利争取更多的机会。在实践方面,各级政协要充分发挥人民团体及界别委员在本利益群体中的协调作用,人民团体也要发挥好对相关领域社会组织的引领作用。


  (三)社会组织协商


  改革开放40多年来,我国经济体制改革引发了政治、文化、社会领域的一系列变化,其中之一便是市民社会在我国的迅速发展。“中国市场经济是一个无可逆转的社会发展方向,而市场经济与市民社会之间具有内在关联”[15]。伴随市民社会的发展与壮大,公民间的交往日益密切,公民意识增强,对政治问题的关注度上升,政治参与热情高涨,政治公共领域因此而生。“政治公共领域的形成,使公民的政治参与空间由公共权力领域延伸至市民社会甚至是私人领域当中。此时,社会建设的力量,除了国家之外,还有社会本身,在一定条件下,社会力量作用的发挥更为根本”[16]。


  在社会建设过程中,社会组织扮演了重要角色。组织成员围绕利益相关问题进行协商,形成公共意见并引导公民实践,是社会组织的重要功能。为引导社会组织良性发展,充分发挥社会组织的积极作用,党的十八届三中全会决定提出了“拓宽社会组织协商”的要求,《意见》中进一步提出“探索开展社会组织协商,发挥其社会服务功能”,将社会组织协商视为我国协商民主的重要渠道之一。社会组织协商是社会组织在党的领导和政府依法管理的前提下发起、组织或参与的协商民主活动[17]。在协商活动中,社会组织扮演的角色各不相同,可以据此将社会组织协商划分为三种类型:域内协商、跨域协商和参与协商。


  域内协商是由社会组织发起的,在某一领域内进行的协商。域内协商以社会组织所属领域为边界,可以在一个社会组织内进行,也可在同一领域的多个社会組织间进行,协商内容为社会组织的内部事务或领域内的公共事项。例如,2015年“中国轮胎循环利用协会”组织召开的协商座谈会,直接推动了将“轮胎翻修工”作为独立职业列入《中华人民共和国职业分类大典》。跨域协商是由社会组织发起的,在不同领域的社会组织间开展的,围绕共同涉及的公共事项进行的协商,目的是保障各领域的协调发展。例如,浙江温岭的工资集体协商,协商机构包含了行业协会和公会,协商领域涉及羊毛衫、注塑、水泵及鞋帽,是不同领域社会组织间围绕“工资制度”展开的跨域协商。参与协商是社会组织应国家政权机关或政协机构的邀请,代表社会组织所属领域,对本领域相关政策的制定建言献策的协商,常与其他协商交叠进行。目前,广东的一些县市已经开始尝试调整政协界别设置,新设“社会组织界”,以鼓励更多的社会组织参与到政协工作中来,在参政议政过程中发挥社会组织的专业优势和资源优势。


  在《意见》中,将社会组织协商作为单独协商渠道,表明了社会组织协商的不可替代性。发展社会组织协商,具有多重现实意义。从个人角度看,公民的主体意识觉醒,广泛、多元的政治参与已经由政治理想变为现实需要;从社会角度看,社会组织让大家集结成群,在对公共议题的探讨中形成公众意见,将公民政治参与延伸至市民社会范围内;从国家角度看,发展社会组织协商有利于党和政府对社会组织的统筹监管,也让社会组织与党和政府的关系日益密切,实现了社会组织与党和政府的良性互动。


  综上所述,我国的协商民主制度体系可以视为以七个协商渠道为基础的,以决策协商、参政协商和社会组织协商为基本架构的,以实现最广泛人民民主为根本目的的体系。这一体系实现了对国家政治生活主体的全覆盖,贯穿市民社会与国家,渗透至社会的层层肌理之中。在党的十九大“协商民主全面展开”的要求指引下,我国各渠道、各领域的协商民主工作将进一步深化和扩展,协商民主制度体系构建的理论意义与现实意义也将日益凸显。只有构建符合我国国情的中国特色社会主义协商民主制度体系,才能保障各协商渠道的平衡发展,从整体上准确把握我国社会主义协商民主的发展动向,为我国协商民主的持续健康发展提供坚实的制度支撑。在新中国迎来70年华诞之际,加快构建具有中国特色的社会主义协商民主制度体系,将有效促进协商民主的广泛多层制度化,进一步完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,为实现最广泛的人民民主提供保障。

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