欢迎来到论文发表网

村民选举后的党支部:困惑、斗争与与权力格局

发布时间:2015-07-11 10:32

1998年底,村民选举后的一天,大岭村党支部一屋子的焖烟,烟灰缸里堆满了烟蒂,支部会议开得很沉闷。一位支委望着村支书说到:“陈书记,村委会的办公室都快装修好了,要与我们分家呢,以后我们怎么办?”一提到村民选举,50多岁的村支书就满脸的疑惑和怨气。想到新当选的村主任要从他手中接管象征权力的大印,村支书就一脸愤然:这不是想夺权了么?[1]
类似大岭村党支部的困惑,在全国各地农村都不同程度地存在。值得思考的是,直接公开的村民选举,是加强还是削弱党的权力?村委会与党支部的权力究竟出现了哪些冲突和斗争?这些斗争及其结局,说明了什么问题?更进一步地说,在评估村民选举效应的时候,我们能对这种有限民主(limited democracy)的前景作出什么样的判断?这些问题浓缩到一点就是,直接公开的村民选举对党在农村的权力基础究竟提出了什么挑战?本文主要根据第一手资料,试图对这些焦点问题进行学术探讨。
1999年2至9月,笔者连续跑了中山、新会、南海、龙岗等市(区)。同市委政研室、理顺办、农委、民政局等有关人员进行了座谈,访问部分村干部和普通农民。是年9月,笔者与美国哥伦比亚大学的白思鼎(Thomas P. Bernstein)调查了广东新会市的三个镇,并在每个镇走访了一个村。笔者的调查主题是,紧密结合广东省撤区设村、实施村民自治的农村体制改革实践,就“村民选举”、“村支两委关系”以及“农民负担”等问题进行了比较深入的考察。
一、困惑:党支部权力面临挑战
村委会选举前的大岭村,是Z市火炬镇下属的一个管理区。在这种体制下,管理区办事处是镇政府的派出机构,管理区办事处的主要干部,包括管区书记、办事处主任均由镇政府委派。这种“任官制”使得农村管理区权力格局与其上级组织保持一致,实行的也是“书记挂帅、分兵把口”的一元化领导体制。然而,当广东省自上而下地推行村民自治制度后,大岭村原有的权力格局面临打破,村支书由此而陷入了困惑与不安之中,经受着权力被瓜分与接管的痛苦。大岭村新当选的村主任(非党员)原是村公司里的一个厂长,当然一切都得服从村支书的调遣。村委会选举产生之后,村主任按照《村委会组织法》的规定,接管了村集体的财权,一直由村支书掌管的行政公章也被迫打了移交。这位被上级封为“领导核心”的村支书,手中只剩下把“斧头镰刀”。尽管村支书的职责仍然是“抓大事”,名义上仍然是“第一把手”,但总觉得少了经济大权,其他权力就被架空了。
这天,大岭村支书召集支委开“烟会”。支书说:“现在都在讲依法办事,《村委会组织法》不也规定我们党支部是领导核心吗?你们说说,这个‘核心领导’究竟是什么意思呀?”一支委插话:“我想是不是村里大事最后还得由党支部拍板定案。”另一位搭腔:“就是坚持‘党管干部’的原则嘛。除了村民选的,其余的还得支部任命,是吗?”村支书接着说:“《村委会组织法》规定的核心领导作用就那么一句话,我总觉得把不准;而规定村委会的职责有七八条之多,都实打实的。你说村里大事最后得由支部决定,那村民会议和村代会干什么用?你说还有党管干部的原则,那还要选举干什么?村里就那么几个管事的人,重要的要村民选举,剩下的你就是任命,人家也不一定愿意干呐。”这位支书所讲的“不愿意干”的干部,包括有名无实的团支书、费力不讨好的计生专干以及经营困难的小厂长等等。
带着困惑,大岭村支书来镇里参加党委扩大会议,正好也想弄明白他这个村支书今后究竟怎样才能当下去。会议由镇委书记主持,市委组织部的一位科长也到场。
大岭村支书先陈述了他们村支部与村委会的紧张关系。另一位村支书感到愤愤不平,他补充到:“我们村更麻烦。村委会都停发了团支书、民兵营长的补贴,说你们党支部任命的人,找支书要工资去。我们村的财务开支现在是村主任‘一支笔’,支部都要从村委会出粮,要团支书找我们要钱,不是存心要我们难堪吗?”
沙边村的村支书开始发言了,尽管他们村的事早就向市委做了专门汇报,但一有机会他就要诉一诉他的苦恼。这位支书在村支部干了40多年,是“土改根子”那一辈的乡土干部。他认为他为村民勤勤恳恳干了这么多年,改革开放这些年来,村集体经济搞上去了,村民也富裕起来了,他这个村支书没有功劳也有苦劳,村民没有理由反对他。但是,村民代表为查帐而与支委干部闹翻了脸,老支书埋怨村民不知恩图报,尽管他是一个廉洁奉公的“村官”。他说:
村里总有那么几个“评弹高手”,对谁当干部都不满意,千方百计找寻各种籍口对干部的工作指指点点,明知没有事实根据,就是喜欢写信上访,对干部打击很大。拿我们村来说,一些村民代表就是专找茬子的“评弹高手”。撤区设村,清理帐目,我们没意见。但在我们村,村民自行选出18名清帐代表,把我们当作敌人一样对待。清帐代表气势汹汹,要副支书交出经联社帐目。副支书说等书记回来,当时我正在镇里办事,村民找不到帐册,就打烂了支部的门窗玻璃,还把副支书胁持起来,象揪斗地主一样要他交代问题。我和镇公安开车火速赶到,镇里还特地带了一部摄相机来,但是我们被村民团团围住,困在车里长达9个小时。这些“评弹高手”就是爱起哄,难道有了个《村委会组织法》,就可以无法无天了吗?就可以不理睬党的领导吗?
一谈到清帐,沙平村的村支书也急于倾诉满腹牢骚。他说他们村,村民选出来的查帐代表把村里所有的帐册资料集中起来,派3名保安看护,每天有10人左右查帐。领头的还将资料复印,在村里粘贴,并寄到市反贪局,告村干部贪污。市里领导明确答复这种查帐方式不恰当,这些村民拿着《村委会组织法》说,村里的帐该不该查,要由村代会决定。村代会投票结果,要求继续查帐。这位村支书抱怨说:“我真不明白,现在到底是村民说了算,还是上级说了算?象我们村查帐这件事情,连上级领导说话都过不得硬,难道今后我们支部的事情还得要村民投票决定不成?”
上述村支书们的种种抱怨,表明村民选举在挑战党的核心领导原则,而这个原则正是村支书维护自身权威的“法宝”。
听了村支书们的困惑和抱怨,镇委书记让市里的人先讲话,传达一下上级的精神。上级的人望着自己的“嫡系部队”说到:
市委领导交代两条,一是党的领导不动摇,二是村民自治必须搞。在新形势下怎么个坚持党的领导?你们第一线的党员干部有疑惑,上面也在琢磨。在Z市,有一点是明确的,那就是:不管搞村民选举,还是搞村民自治,你们村支书都是村里的“一哥”。不坚持党的领导,就会出现无政府主义。刚才介绍的情况,就有无政府主义的苗头。大涌镇有个村,搞了村民选举后,支书和副支书三个月都不上班了,村里失去了领导核心。我还看过一个汇报材料,一些村支书讲村民选举没有什么用,搞不好就是‘共产党走向垮台的第一步’。话虽重了点,表明村民选举的冲击力不小,但不能因噎废食,村民选举不能不搞。在座的支书们对村民选举有这样那样的看法,我的感觉是抱怨多了一点。报纸上登了那么多村民选举的好处,难处你们就没有体会到一丝一毫?是不是压力大了,失落感强了,就觉得天都快塌下来了?大家要坚信一点,共产党的天塌不了![10]
作为全镇党政班子一把手的镇委书记30来岁,他的讲话单刀直入:
村经济合作社的法人代表是村主任,这个权力你们不要争了。村委会总不能没有一点实权。党支部要抓大事,不要过多地抓具体事情。村支书要把主要精力放在抓好支部自身建设上面,要赶紧把优秀人才吸纳进来。党是农村各项事业的领导核心,问题是你们如何发挥核心作用。既然上级现在强调抓村民自治,这就是你们当前的中心任务。党支部领导村民自治,照我的理解,就是要领导和支持村民依法选举,保证村委会落实党的政策,遵守国家法律。不管党支部的人有没有选入村委会,都要积极参与村委会的工作,对于村里的重大决策,更要争取主动。最后,你们所关心的待遇问题,镇里已经定下来了,村支书的待遇保持不变,原则上高村主任一个档次,还是一把手嘛。[11]
镇委领导要求村支书交出经济大权,又以“待遇不变”来弥补村支书的挫折感,同时要求村支书抓好支部自身建设,因为他强烈意识到村党支部年轻化的重要性。这位镇书记说到,全镇800多名党员,60岁以上就有400多人,党员队伍老化严重,再不年轻化就没有朝气了。[12]市委的一份调查报告指出,农村优秀人才(社会精英)要求入党的减少,削弱村党支部的凝聚力和战斗力,动摇党对农村的领导。而且,雪上加霜的是****在从根本上损害党的形象,导致村民不投党员的票。
那么,村支书在农民心目中的形象究竟如何呢?“农民讲村支书戴的是‘红帽’,村主任戴的是‘黄帽’。”广东省民政厅的一位官员继续说:“是村支书大,还是村主任大,农民的说法是‘红帽子大,黄帽子小’。许多农民说戴‘红帽子’的有权搞****,而且****得越严重,就越是高唱共产党领导。”这位官员还披露,Z市有个村的农民到民政厅集体上访,说他们村党支部卖土地卖了1个亿,而村民只见到90万元,其余不知哪里去了。[13]上访农民留下了一句硬话:“为什么上级总爱把‘红帽子’戴在这些‘吸血鬼’的头上?我们祖祖辈辈留下的土地呀,就这样给毁了。”毫无疑问,农民不可能容忍也不可能认同这样的村支书,如果让村民自由公开地选举,他们会毫不犹豫地把这些“剥削者”赶下台。
确实,村民选举就像一把开启困惑之门的钥匙。过去垄断权力的村支书们在抱怨,在困惑:既然村里有了党支部这个领导核心,还要由村民选一个村长干什么?村主任们也有苦恼:如果一定要服从村支书的领导,那又何必兴师动众耗费精力搞选举?不如上级一纸任命就行了。地方官员们也有一系列的担忧:民选的村委会会不会象任命的村干部那样不折不扣地落实乡镇下达的任务?如果村民更加信任或者认同选举的村长,那么党支部的核心地位又如何维持?实行村民选择后的乡村,类似的困惑、苦恼和担忧实在不胜枚举。[14]
无论从那种意义来解释民主,治者的权力均需被治者的同意或认可,投票选举就是表达这种政治认可的一种制度化渠道。如果说村民选举是村委会治权经由村民认可的合法渠道,那么党支部的权力还缺乏这样的制度机制,因此,许多村庄的农民认为上千人选出的村主任当然比几十人选出的村支书更有权威。也许,这就是村民选举后党支部权力面临挑战、陷入困惑的根源。 根于权力认同的困惑终将会以各种政治斗争表现出来,在村民自治的制度背景下,这种政治斗争不再是阶级斗争或群众运动,而是权与法的交错与较量。
二、纷争:权与法的较量
选举过后的火炬镇,镇书记的办公室就没有平静过,两拨人你来我往川流不息。一拨人由村支书领着,另一拨人以新当选的村主任为头,他们为村务移交、财务管理、村干待遇及职务分工等实质问题争执不下,都要求上级领导给予明确答复。镇领导说“手掌手背都是肉”,偏袒那方都不妥,只好当着村主任的面大讲尊重党支部领导的重要;在村支书面前又大讲实行村委会制度的必要。这种和稀泥的暧昧态度,无法解决村支两委的纷争。 在大岭村,村支书和村主任似乎都能找到理由为自身权力辩护。村支书说得很坚决:“上上下下都是党在领导,你村委会也不能例外。《村委会组织法》也规定党支部是核心领导。”村主任争辩到:
领导归领导,我不反对支部领导。你就是按照《村委会组织法》来领导我们,村集体的法定代表还得是村委会,是法定代表当然就要管帐、管钱、管人。再说,村里的事情办不好,村民不会去追究你党支部的责任,而是村委会。哦,大权你抓着,责任我当着,天底下那有这等好事。[15]
村支两委争权的制度根源在于,即使是新颁布的《村委会组织法》,也没有界定清楚村委会与党支部的权力关系。[16]问题的关键是,自上而下地强调党的核心领导与自下而上地推行村民自治,在缺乏协调这种“双轨运动”的制度机制的情况下,村支两委的权力难免陷入矛盾与冲突。[17]毫无疑问,党支部的权力主要受“党的领导”这一政治原则的支持,善于利用这一原则的村支书往往乐于操纵甚至包办村委会的职权。然而,如果当选村主任恰恰是那些不甘仰人鼻息的“评弹高手”,他们也会机巧地利用《村委会组织法》进行权力斗争。[18]一位被访村主任说得十分传神:“以共产党的法还治共产党的权”。[19]
张家村的经济在Z市处于中等水平,村经济合作社(简称“经联社”)是村里的主要经济实体。经联社由原来的生产大队改组而来,现有资产5000多万元,纯收入500万元。全村共9000多村民,其中50%是经联社社员(只有社员才有各自从经联社获得福利分配)。实行农村股份合作制改革后,以经联社为主干成立了村经济发展公司,由管区书记兼任董事长,管区主任任总经理或“社长”,村公司的经济决策主要由书记拍板。新当选的村主任30来岁,自费修完了经济学大专课程,回村后被村支书聘为助理。1998年底,他被村民提为村主任候选人,然后高票当选,村民看中了他的文凭和企业管理能力。选举之后,他与村支书良好的个人关系面临着考验。按照《村委会组织法》的精神,村主任是村集体的法定代表,要对村集体经济承担行政责任。这就与原来的权力格局产生了矛盾:如果让村支书继续保留村公司法人代表的身份,又要村主任承担经济责任,其不合理性正像大岭村主任所争辩的那样,“天底下那有这等好事”。而如果改由新当选的村主任担任法人代表,那就等于公开向村支书夺权。几经权衡,村主任冒着得罪老领导的风险,决定以村民代表会议(以下简称“村代会”)的名义,向党支部和镇政府提出了正式报告。结果,村支书骂村主任过河拆桥,人际关系蒙上了阴影。 张家村的斗争不是个别现象。前面提到的大岭村,村主任与村支书关系紧张的根源也是为了争夺经济大权。可以说,在其他推行民主选举的农村,也面临着同样的矛盾。Z市的一份调查报告指出:“许多镇发文规定,撤消管理区后,原由管理区主任担任经联社主任的职权由党支部书记代理,即村的经济权由村支书掌握,结果过半数的村主任到镇里要求当经联社主任,要掌管经济权。由于下面的意见太大,这些镇已经收回发文,改由村主任担任经联社主任。”[20]镇里改变主意归根到底是迫于村民的民主压力。例如Z市的凤台村,村委会一选举出来就明确要求接管经济权,村支书立即汇报请示上级。镇委研究决定仍由村支书主管经济。这个决定一传达到村后,村委会马上召集村代会,通知村支书到会交出经济权。镇里只好收回成命,因为镇领导担心,要是贸然否决村代会的决议,村民就有可能集体上访告状,而这是地方领导最不愿意看到的行动。
尽管村民自治的责任机制驱使村主任接管村经济大权,但如果村主任不像凤台村那样善于利用村代会来获得村民的支持,或者村主任不善于利用《村委会组织法》来维护法定的职权,要从村支书手中接管经济等村务大权是困难的。例如广东惠东县港口镇大澳村,[21]在1998年的村民选举中,原管理区办事处干部全部落选,村民说“旧班子是一帮蛀虫”。村民还反映,在1997年7月接替“老贪官”的现任村支书,不仅不吸取前任支书贪污****受处理的教训,反而变本加厉地继续变卖集体耕地、贪污挪用公款。经这两届班子的折腾,村里200多亩耕地卖得只剩下20来亩,而上千万的卖地款几乎被蛀一空。结果,村办公室家徒四壁,新成立的村委会只得向镇政府借资2000元才勉强开张。就这么个营私舞弊的人,还耿耿于怀村民不选他当村长,拒绝移交村务,抗拒公开帐目。尽管村主任不断要求接管村务、公开帐目,镇干部还亲临现场督促接交工作,但村支书就是不买帐,他把帐册、报表等档案资料死抠在手中,导致村委会无法正常运转。这位魏姓支书还振振有辞:“黄腾珠(即当选村主任)一伙人都不是党员,他们文化水平低、素质差,当中有人还曾劳改过,他们没有当干部的资格,凭啥对党支部指手划脚和管理群众……他们至今连村委会的计划都没有制订出来,我怎么好移交给他们呢?”这种不值一驳的狡辩暴露了村支书抗拒村民选举、村务公开的窘态。原因很简单:心里有鬼,怕见阳光。 令人不安的是,大澳村的问题具有普遍性。广东省民政厅主管村民自治工作的官员说:“在我省这次‘撤区设村’工作中,原管理区干部不向新村委会移交村的财务等问题是目前的一个投诉热点。”这位官员还指出:“大澳村已成立了新的村委会,法人代表就是村主任黄腾珠。如果旧班子再不移交村务,可以采取法律途径向法院起诉予以解决。”[22]
实际上,村支书捂盖子拒交村务的问题,不仅存在于才推行村民自治的广东农村,在那些十来年前就推行村民自治的地区甚至一些“村民自治示范村”,同样存在这种现象。例如,河北赵县是全国的“村民自治示范县”,而一份调查报告揭示的实况就不如有关经验材料所介绍的那么乐观。这份调查报告的结论是如此的冷峻:1)所调查的每个村都成立了类似村代会这样的村民代议机构,但要是村支书不开明,那么几乎没有人想起要靠这个机构解决问题。2)所有村庄的财权和行政公章都抓在村支书手中,有的公章甚至由村支书的老婆或亲戚代管,并且没有一个村主任是说话算数的人。3)如果村民遇到了象北王村前任支书贾国锁这样的公道人,那是村民的前世造化;如果遇到了专好敛财的西纪豪村支书、专捡老实人欺的苏村村支书、动不动就打人铐人的北王村继任支书,那就轮到黎民百姓倒霉遭殃。奇怪的是,在这个“村民自治示范县”,缺乏的正是村民自治的空气,无论是建章立制还是村务公开,似乎都是为了制造“轰动效应”,而这些乏善可陈的“政绩”掩饰不了露骨的矫柔造作。[23]
由此可见,无论华北华南,无论穷村富村,村支书与村主任都有可能为执掌经济大权而明争暗斗。如果村主任处于“上下两不靠”状况,[24]村庄的实权一般都控制在村支书手中,村主任或者甘当配角,或者靠边站。 人事安排权也是村支两委权力斗争的重要目标。例如,火炬镇江尾村在村委会选举后,村主任未与党支部讨论,就宣布辞退团支部书记和民兵营长,还准备撤消村公司的几位部门经理。江尾村主任这种冒犯党支部传统权力的行为动机,一是想加强村委会的权力基础;二是认为没理由要村集体支付团支书的工资,至于民兵营长,如果要从村财政支补贴,就应由村委会任命或由村代会来决定。村支书当然不能容忍这种冒犯行为,他向镇委书记反映情况。镇领导当即通知村委会纠正错误。村主任说:“这是村代会作出的决定,即使要纠正也得召开一次村代会。”由此看来,村党支部历来控制的“党管干部”权力,也面临着村民民主选举和民主决策的考验。
如果说村支书与村主任斗争的实质是权与法的较量,那么这种较量决不限于这两个权力主体。在那些实行自由公开选举的乡村,村委会与镇政府,支部会与村代会之间,村委会与村代会之间,一直伴随着权力斗争与妥协。
首先,让我们看一看村委会与镇政府的关系。[25]在实施村委会体制之前,镇政府直接行文下属管理区(那些无自治性的村委会同管理区无实质区别),[26] 镇里下达了任务,下级就得不折不扣地执行。实施村民选举之后,法律规定镇政府与村委会是指导与被指导的关系,这一规定对乡镇的政策执行有深刻的影响。 例如,村民选举后的Z市某镇,认为“指导与被指导的关系”不好把握,担心直接下发文件给村委会并要求执行,就成了行政领导与被领导的关系,有违《村委会组织法》的规定,镇里还担心村委会不理会镇里下达的文件,于是在选举后的1个多月里都没向村委会下文。中山的有关官员说,其他镇的情况与此差不多,村民选举后,镇里的行政工作越来越依靠党支部去落实。[27]因此,一些镇领导对村支书请示工作热情接待,对村主任则冷冷清清。一位村主任愤愤不平地说:“镇里就那么偏袒支部那班人,难道我们是后娘养的不成?”有个镇为维护村支书的权力,下发文件规定村里八个方面的事务都要有支部书记的签名才有效,导致一半以上的村主任联名上书反对,迫使镇里收回成命。还有个镇甚至下文规定党支部实行脱产工资制,村委会实行误工补贴制。村主任将这种一褒一贬的“土政策”提交村代会讨论,当场就被否决了。
令人深思的是,镇里明显偏袒党支部的举措,不仅无助于提升村支书的权威,反而加深了村支两委的矛盾。镇领导以为行政权力可以压服村委会,没料到村民选举赋予了村委会和村主任更多的权力,村民代表会议成了农民抵制上级那些“土政策”的武器。[28]
在村民自治实践中,支部会同村代会的纷争也是各地农村经常遇到的一个现实问题。在实施村民自治以前,可以说支部大会是村里唯一的决策机关。现在,村民会议及村代会也是村庄公共事务的决策机关。一些赞美村代会制度的人,强调村代会的作用就是把党支部的意图转化为村民决策,试图说明村代会与支部会总能保持一致。[29]如果村民选举只是为了选择一个执行上级政策的能人,如果村代会的职能只是讨论如何完成上级布置的任务,从逻辑上说,可以设想村代会同支部会不存在矛盾。[30]问题是,如果这两个假设成立,就根本没有必要实行村民自治制度。正是因为村代会不仅要讨论如何对待和完成上级任务,更要讨论村庄自身的公共事务,因此当村代会与支部会就某项事务发生纷争的时候,谁来协调?根据什么来协调?在现有制度框架中还缺乏清晰界定的程序,只能靠斗争与妥协来解决问题。[31]
例如凤台村,村代会决定辞退一名村干部和2名治安员,村支部以没有与支部事先商量而提出异议。村支书认为,村代会的人事变动决定必须经支部同意才有效,否则就违背党管干部原则。村主任争辩到,按《村委会组织法》,村代会是村里的权力机关,它什么时候开会、开会的议题、作出什么样的决议,法律上并没有规定一定要党支部同意之后才有效。最后,村支书表示尊重村代会的决策。而在另一个村,村代会决定辞退团支书(不发补贴),党支部认为村代会无权干预党支部所管辖的事务,宣布村代会的决定无效。经过妥协,村代会接受了党支部的意见,团支书的补贴照发。由此可见,在党-村二元决策体制中,[32]妥协开始成为解决纷争的手段。[33]
事实上,村委会与村代会的权力冲突也存在,冲突的实质是村庄内部各利益集团对公共利益分配的争执。例如,在Z市新场村,村委会按照市里建议的一般标准,向村代会提出了村干部月补贴方案,[34]村民代表认为标准定得太高而不通过。村委会提出,村支两委基本上是脱产干部,不仅要负责村集体上千万的资产运营,还要负责村社会治安等,认为村干部补贴不合理就会影响工作质量。在村委会与村代会争执不下的情况下,村支两委联合请求镇里下发文件,最后以行政命令的手段解决纠纷。又例如,在村集体年纯收入只有5万元的湖南古岭村,村支两委主要干部(一般是支书、村主任和村秘书“三骨干”)的补贴月均300多元,其他村委干部不足100元,村民小组长更低,只有15元。自然,以村民小组长为主体的村代会,多次要求增加组干部补贴,一般村委也要求与“三骨干”的补贴平衡,在多次争执不下的情况下,也由上级下文解决纠纷。
这些利益纷争表明,村庄内部开始出现利益集团(interest group),尽管还缺乏成熟的组织形式,但村民选举、村代会等提供了各种利益表达和斗争的制度渠道。更进一步说,一旦在村民选举、村代会辩论的过程中,能够清楚地表达和卷入各种利益斗争,那么无论是村民选举还是村代会辩论的过程就开始呈现出政治性了。[35]而且,村庄的公共利益在各利益集团的分布越不平衡,村委会与村代会的争执就越多,村代会的政治性质就越鲜明。上述分析还表明,村代会对村委会的支持越少(如村干待遇问题),村委会就越倾向于同党支部一道诉求于上级权威。 无论如何,村民选举已经引发了一系列的利益纷争和权力斗争,这些纷争和斗争震荡着村庄权力的旧格局。而在变化了新格局中,村支书、村主任以及村支两委成员究竟扮演了怎样的角色?又结成了怎样的角色关系呢?
三、格局:选举之后的权力角色与关系
村委会选举出来之后,大岭村村支书把帐册、公章移交给了村主任,支部办公室就冷清了不少。在同一栋办公大楼里,村委会搬进了三楼装修一新的办公室,党支部还在二楼,一楼是一个大会议室,还悬挂着“计划生育学校”、“党课学习室”、“农村文化室”等牌子。扮演“当家人”角色的村主任成了个大忙人,在他主持完村委委员的分工会后,他忙于制定村发展规划、村委会工作制度、布置村务公开栏、处理村民纠纷、接待上级领导等日常工作。分管经济的村委,主要抓村企管理,保证企业安全和供电供水,并监督企业经营。分管治安的村委,主要负责村区治安管理(治安队),村民出租屋管理,同时还要配合镇公安派出所的工作等。一名村委分管村民计划生育,同时协助镇劳动站管理外来流动人口及其计生管理。 当然,村支书还是名义上的“第一把手”,要他主持的会议也不少,如村社会综合治安、计划生育等会议,因为上级要求这些“一票否决”的工作必须“党政一把手”亲自挂帅;要他签的字也不少,如“镇村社会综合治理责任书”、“计划生育责任书”等,都得支书主任联署才生效,因为上级要求这样的“双保险”。尽管村支书也没有闲着,但总觉得没了经济大权,主持会议也好,签字画押也罢,都无实质意义。后来,他常常不上班,呆在家里打麻将,其他支委也跟着放任自流。上级认为这样的党支部就软弱涣散了。
Z市的一位官员说:“在公开选举的情况下,村支书不一定占优势,最多只有50%的成功机会。如果竞选成功了,支书与主任‘一肩挑’,党支部与村委会的关系还好理顺。否则,让一个竞选失败的村支书来领导一个竞选成功的村主任,不要说村主任本人不服气,就是选民也不服。”[36]也许,正是为了维护村支书的权威,Z市部分领导主张村支书“一哥当家论”,不鼓励、不支持村支书参与村主任竞选,以免竞选失败而使党支部工作陷入被动。实际上,村民选举后的2个月左右(1998年12月-1999年1月),全市10%左右的党支部,处于大岭村这样的局面。笔者问这些后进党支部后来怎样了?不用说,答案是经过组织调整,大部分达到了“四化”标准。[37]笔者又问其余90%的村庄如何?毫无疑问,回答是“总体运行情况良好,村支两委配合密切”。[38]
可以说,选举后大岭村支两委的权力格局属于笔者所划分的“村强党弱”类型,其余不外乎是“哥俩好”与“一哥当家”二种。[39]在广东的调查中,笔者还没有发现党支部与村委会同时瘫痪的“双弱村”,这主要得益于本地农村经济发展,从而为党支部或选举后的村委会提供了经济资源。[40]
“哥俩好”属于“党强村强”的类型。在这样的村庄,党支部的领导主要体现在村支书“抓全面”的角色上面。村支书不仅是名义上的“第一把手”,而且保留了许多“传统权力”,例如村干部人选推荐权、村内规章制度的签字生效权、合约(即各类责任书等)签字生效权、会议主持权等等,并没有因村民选举就被村主任接管。或许是作为一种交换或默契,村支书在实质上让出村庄法定代表的身份,村集体经济权也移交给村主任,村主任审批财务的“一支笔”就真正掌握在自己手中了。例如,南海平南村的村主任与村支书就是一个对“哥俩好”,两人陪笔者饮茶,他们说“我们兄弟现在是分头抓钱,一起算帐”。确实,他们共同为村经济发展出谋划策,共同守护着村集体的“钱袋子”,村里修路建房、办厂经商、福利分配等动大数的事项,都由村支两委拿出草案,交村代会讨论拍板。在座的镇领导认为这种格局是两全其美:既坚持了党的领导,又实行了村民自治。[41]
然而,真正维持“哥俩好”的村庄可谓凤毛麟角。这里有很多形象的解释,如“一棵树桩不能栓两头叫驴”、“一个村庄不能有两个朱老钟”等等。[42]为什么这种“哥俩好”格局难寻,根由在于维持这种格局的条件,不仅村支书与村主任之间具备良好的人际沟通,[43]同时还要求建立制度化的分权合作机制。当然,制度化的分权合作机制更具有基础性,如果缺乏制度化的机制,即使原来是一对“哥俩好”,人际关系一旦交恶,这种格局就不复存在了。 持续稳定的“党强村强”格局需要制度化的分权合作机制为基础,这种分权与合作实际上就是村支两委权力资源的制度化配置。下面的案例试图说明的一个假设是:村支两委权力与义务划分得越明确,共同的游戏规则制定得越具体,游戏规则的监督越有保证,那么“党强村强”格局的稳定性就越强。
深圳万丰村是一个年财政收入3000多万元的富村,规范村干部的经济权自然十分重要。在本村,村支书、村主任、村支两委成员的职权范围,各类组织的权力和义务以及运作方式等游戏规则,都先由村支两委联席会议协定方案,后交村代会讨论表决。在游戏规则制定的过程中,村里人人都可以提出意见,一旦成为规章制度,就只得严格遵守。例如,村代会授予村支书与村主任同等的财务开支及审批权,规定单次审批的最高金额均为4万,个人单次开支的最高金额不得超过1千。遇越权审批事项,必须交村财务总监审核,经审核签字方能报帐。为保持财务监督的独立与公正,常设的财务总监由村代会选出,并不得在村支两委担任任何职务,财务总监的权力直接来自村代会授权。他在行使职权的过程中,可以提请村委会召集村代会,也可直接提请村民代表依法召开村代会,审议村委会的财务工作。万丰村集体的“钱袋子”与“权把子”是分开,即村长所讲的“两不见”(管权的不见钱,管钱的不见权)。本村在1992年设立的村财政所,就是一个“见钱”而“不见权”的办事机构。“钱袋子”与“权把子”两分开的制度,既有利于制约村支两委的掌权者,也有利于平衡两者的权力关系。在中国,尽管万丰村的经济发展不具典型性(太富裕),但其制度创新应该说不乏普遍意义,即党支部和村委会的权力可以接受经村民认可的同一种游戏规则制约,从而平衡村支两委的权力关系。[44]
毫无疑问,村支书“一哥当家”是中国农村权力结构的主要形态。例如新会市,80%以上的村庄权力结构是村支书与村主任“一肩挑”;[45]南海市60%多的村主任是村支书,20%的村主任兼副支书。[46]就整个广东省来看,56%的村主任兼任村支书。[47]在实践中,这种“一肩挑”以及村支两委交叉兼职的格局有助于加强党支部的权力。支持这种权力配置的观点还认为,这种格局有助于减少村干部职数、减轻农民负担,避免村支两委的权力与利益争斗。[48]由此看来,那些支持村支两委交叉兼职的理由似乎不支持“党政分开”的政改主张。
在中国的政治话语(political discourse)中,形容村支书核心地位的术语很多。例如,官方文献喜欢用“班长”、“带头人”等;农民则直呼他们是“第一话事人”(说话算数的人)、“当家的”等。而那些专横跋扈的村支书则落上了“土皇帝”、“黄世仁”等恶称。这些褒贬兼有的术语,本身就反映了“一哥当家”格局的复杂特征。
当然,“一哥论”者可以找到许多支持其观点的论据。他们说,华西村、南街村、刘庄村不都是因为有一个“好班长”,村集体经济发展了,村民们就安居乐业了么。他们的中心论点就是,发展农村经济、稳定农村社会,关键是要有一个好支部,特别是要有一个好支书。而“一哥论者”在长篇大论这个观点的时候,似乎根本不知道或者完全忘记了还有村民选举这回事情。 非“一哥论”者当然也是论之有据、言之成理的。在他们所罗列的论据当中,有的村支书简直是十恶不赦的“地主恶霸”。典型的如大邱庄的禹作敏,这么好的一个村书记,还是全国人大代表,竟然蜕变成罪犯。的记者卢跃刚写了一本《大国寡民》,揭露一个从“大跃进”就开始靠浮夸、欺骗、宗法等手段而步步官升市委副书记的陕西烽火村村支书。[49]而非典型的个案似乎可以随手擒来。这么一些劣迹斑斑的村支书能够获得上级的青睐并青云平步,实在是对执政党理念的莫大伤害。
上述正反观点似乎都比较偏激。显然,如果中国农村都能摊上个“吴仁宝”、“王洪彬”或“史来贺”这样的好人,[50]那么中央也就没有必要三番五次重申减轻农村负担了。反过来,如果当家的村支书都是些“黄世仁”,那农民早就被逼上梁山了。其实,大多数村支书都是平常人,既不一定是“能人高手”、“道德楷模”,也不必然是“黄世仁”、“土皇帝”。还是让我们冷静地观察与思考一些平平常常的“一哥”角色吧。
1999年9月,笔者与白思鼎调查了新会三个村子,三个村的村支书与村主任都由一个人担任,当然属于“一哥当家”类型。这种类型的权力结构究竟具有什么特点?这些既是村民选出来的人,又是上级放得了心的人,究竟在想些什么?在做些什么?在扮演一种什么样的角色? 首先,看一看S镇的三益村。这个村共有1699户、5723人,分成28个村民小组。98年全村工农业总产值5816万,村财政政收入52万元,村民人均收入3900元,人均上缴15元(象征性上缴),本村经济发展在本镇处中等水平。这个村共有83个党员,设9个党小组。在1999年上半年的村民选举中,先由村民直接公开地提出村委会候选人,然后“海选”出村主任和6名村委。本村的权力配置是,村主任兼任村支书,其他5名村委兼任支委,组成交叉兼职的混合班子,“班长”就是“一肩挑”的村支书,53岁。
笔者要村支书比较一下选举前后的不同感受。支书说:“我感觉区别不太,我们原管理区的7个干部,有一个到年龄退休,其余6个都选上了,只增加了一个新成员。村支两委的分工基本上照旧,所以区别不大。”陪同调查的镇干部怕我们产生“新瓶子装老酒”的印象,马上接过话:“我们镇学习梨树县的海选经验,党支部不得提名,放开让村民公开提名,被提名的全都张榜公布。结果管理区的干部大部分被选上了。镇里有个统计,全镇14个管理区的书记有9个被选为村委会主任。其余5个没有选上。选上的就继续当书记,没选上的就提名村主任当书记。通过这次村民选举,镇里认识到,镇里放得下心的,大部分还是村民信得过的干部;而村民群众信得过的干部,镇里更要放得了心。” 回到镇里,白思鼎向镇委书记提了一个问题:“假如当选的村主任不是党员,村书记和村主任的关系又如何处理?”回答是:“如果遇到这样的情况,我们会尊重村民的选择。如果村主任申请入党,我们会考察他是否具备一个党员的资格。如果这样的村主任被接受为党员,那还要看下一届村民选举会不会继续选他。如果村民连续选他,表明他有群众威信,镇委当然可以推荐他为村支书人选,让支部大会投票决定。但你假设的这种情况在我们这里还没出现。”
第二个村是L镇的天湖村,接待我们的村支书姓陈,26岁。他自我介绍:“18岁参军,在部队入党,93年复员时当了个副班长。94年镇里要我当管理区出纳,97年提拔为管区副主任兼总支委员。今年5月被村民选为村主任,7月份镇里提名我当村书记,经全村党员投票,就正式上任了。”一位村委员插话说:“别看我们陈书记年轻,在村里很有威信,党内党外的得票率都很高。”我不清楚这是在拍马屁还是真的表示佩服。陈书记接着说:“当好一个村干部,最关键的是农民信任你。”
天湖村的村支两委共七人,这七人都是先由村民选入村委会,然后依“村主任-村书记”、“副主任-副书记”、“村委-支委”的格局组建村党总支部。村支两委的办公大楼收拾得整洁有条(并不是因为有外国人来参观缘故,因为是临时决定来这个村的)。一楼的办公室有:村书记与村主任室(兼作接待室,其实村支两委的人都座在这里);财会室;治安调解室;二楼是文化学习室,摆着《南方日报》、《南方农村报》、《支部生活》等报刊杂志以及几柜子图书。三楼是一个可容纳100人左右开会的会议室。在村书记办公室里,挂着一幅村规划蓝图,标记着哪些地方要修路、哪个地方要建校、哪些地方要植树、哪些地方要修渠,规划图中还标记了一块地,说是村里的“经济开发区”。看完村规划图,不由得对“小陈书记”刮目相看。下面是我们与村支书的一问一答: 问:“你们村有多少户村民、多少党员?”
答:“全村1300多户,4336人,由22个自然村组成20个村民小组。党员122名,成立了5个党支部,组成村党总支部。”
问:“我看到你们村支两委大多姓陈,天湖是一个单姓村,还是杂姓村,姓氏结构如何?对投票选举有没有影响?”
答:“杂姓村。我们村姓陈的占90%,剩下是都是一些小姓,有姓梨的,姓恽的,还有姓黄的。本来我们的村姓就是陈,是一个开山祖宗传下的人。后来搞社(人民公社)、修水库搬迁,村里的外姓人就多了起来。(一个黄姓村委插话说‘天湖是姓陈的天下’,陈书记沉默)。你说有没有影响?老实说绝对有影响,我们村一直都是姓陈的当头,姓陈的人占大多数嘛!但是,我们不搞宗族势力,也不允许。我们姓陈的从来就不以大欺小,没有这个必要。政府安排的移民,我们还划给他们土地,帮他们盖房子。”
问:“你们村经济收入情况如何,农民负担如何?”
答:“去年村集体纯收入接近8万,在新会都算穷村。但村民人均纯收入2900元,这是实打实的收入。我们没有必要虚报,因为我们村还是扶贫对象。我们的村农民负担不过2%,因为镇富村穷,镇里不必向我们讨钱。”[51]
问:“既然你们还是一个穷村,村规划蓝图又怎么能实现?你有什么打算?”
答:“脱贫致富是我们村的奋斗目标。我觉得思路很重要,预先没有发展思路,机会找上门来你也懵嚓嚓。去年海外亲戚捐来一笔款子,村里老人们为光宗耀宗,决定重修祠堂,我坚决反对。我跟他们说,村里有钱就应该建一所好的小学,祠堂建得再好,一年就用那么几回,小学天天要用,等村里的孩子都有出息了,再修一个漂亮的祠堂也不迟。海外的亲戚也觉得建校更重要,事情就这么定下来了,现正在请人画图纸。村里办经济开发也不是没可能,我搞这个规划时找了镇里,镇领导说,镇里今后要要向我们这边开发。珠海特区与我们新会就一江之隔,现在桥都建好了,新珠公路还穿过我们村。珠江三角洲的人天天讲‘路通财通’,也该轮到我们讲‘路通财通’的时候了。” 遗憾的是我们在天湖村没有机会与村民交谈,更没有机会观察村代会(共有86名村民代表)的运作情况。但从陈书记所做的几件事情(如坚持办学,反对重修祠堂,不虚报浮夸等)来看,他是一个有能力的“当家人”。他的权力与其说来自上级授权(提名为村党总支书记),不如说来自村民选举。因为要是没当选为村主任,那么镇委也就不会提名他做村书记。他的双重身份,使村庄回避了党-村之间的权力矛盾。但这双重身份会不会导致陈书记内心的角色冲突?可惜笔者没有机会与陈书记深谈。
最后,让我们来看一看S镇的洋美村,听一听村支书的精彩发言。这个村共有700户2000多人,分布在9个村民小组,容姓占80%,其他姓氏有聂、余、陈等,村支书直率地说,历来都是容姓人家当书记。本村经营着5个村集体企业,总产值2000多万,村财政收入300百来万元。村民人均纯收入4500元,来源主要是养鱼、种稻、水果和集体分配。56岁的村支书兼村主任,在位9年,现任新会市人大代表。在他任上,村民生活年年改善,几年都不用缴交纳钱粮款项,全有村里支付,因此他建立了父亲般的权威。1999年5月的村民选举中,村民以一张白纸上提村主任候选人,共提出80个村主任候选人,得票最多的有280张,最少的1张。村书记以高票当选村委会主任。听一听他平白如水、内涵深刻的发言,就知道此人绝非等闲之辈:[52]
在你们进村的时候,肯定看到了我们村的牌坊,上面就是‘洋美’两个字。在人民公社时期,上书‘三江公社洋美大队’八个字。撤社建乡时,这个牌坊被打掉,有的社员都流下了眼泪。后来为美化村容,上面又要求我们建村牌坊。牌坊立起来了,上面写上“洋美管理区”吗?我说不行,今后还会改写。果真,管理区又撤了,好在我们不用改牌坊。我们就是‘洋美’二字,什么大队、管理区、村委会都是他们给我们挂上的招牌。 村民选举当然是好事,可以选出大家服气的领导。古话讲天无二日,一个村也只能容许一个长,不管是叫支书还是叫主任。这就象一个脑袋一个人,要是长出两个脑袋来,那就是个怪物了。选民选我当村长,是对我的信任;支部要我当书记,是党的需要,反正村里就一个头,成不了怪物。要是村民选另一个人当村主任,我绝对让贤。鸟无头不飞,头多了就乱飞。要是村干部没核心,搞分裂,村里人就会跟着闹派性,窝里斗,那我们“洋美”就真会衰着。[53]
[53] 在广东方言中,“衰着”是指变糟糕或衰败。
[54] Michael Schoenhals, “Political Movement, Change and Stability: The Chinese Communist Party in Power,” in The China Quarterly, special issue:The People’s Rupublic of China After 50 Years, Vol. 159, September 1999, pp.595-605.
[55] Daniel Kelliher, “The Chinese Debate over Village Self-Government”, in The China Journal, no.37, January 1997, p.85.
[56] Melanie Manion, “The Electoral Connection in Chinese Countryside.” in American Journal of Political Science, Vol. 90, December 1996, pp.736-748.
[57]See John D. Huber and G. Bingham Powell, “Congruence Between Citizens and Policymakers in Two Versions of Liberal Democracy,” in World Politics, Vol.46, April 1994, pp.291-325. Also see Christopher H. Achen, “Measuring Representation,” in American Journal of Political Science, Vol.22, August 1978, pp. 477-510.
[58] 关于两票制的研究,see Li Lianjiang, “The Two-Ballot System in Shanxi:Subjecting Village Party Secretaries to A Popular Vote.”
[59] 1999年4月27-28日,笔者观摩了深圳龙岗区大鹏镇两票制选镇长的投票过程,同时听到了龙岗区和大鹏镇两票制选支书的经验介绍。当地领导说,今后全区的党支部改选都要实行“两票制”。
[60]“两选联结法”是笔者对这种制度安排的一种抽象概括。
[61] Susan V. Lawrence, “Village Democracy”, in Far East Economic Review, January 27,2000, p.17.

上一篇:平等的民主观与自由的民主观(上)

下一篇:中国地方政府治理结构改革