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生育保险面临的问题与抉择

发布时间:2016-04-08 10:15

  0引言


  劳动力是社会生产过程中的重要因素,这种因素的存在与发展,决定着社会生产发展的根本动力,其中,妇女作为生产劳动过程的参与者,除一般自身发展的需求外,对社会还具有一种特别意义的需求--生育保险。在我国,生育保险始建于50年代初期,1951年政务院颁发了《中华人民共和国劳动保险条例》,其中,对生育保险作了具体的规定;1955年政务院颁发了《关于女工作人员生育假期规定的通知》,对国家机关、事业单位女职工的生育保险作出了规定;1988年我国政府颁布了《女职工劳动保护规定》,生育保险的内容得到扩大并更加详细,国家机关事业单位与企业的生育保险制度完成了统一;1992年全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国妇女权益保障法》,进一步完善了有关妇女特殊权益的保障制度。这些条例、法规与政策,对于妇女权益的保护具有深刻的历史意义。1994年劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》,妇女职工的生育保险待遇全面提高,并以劳动法的形式依法保护,这标志着我国生育保险制度发展到了一个新的阶段。但是,具体实施过程中仍然存在许多问题,有些是制度上的问题,有些是认识上的问题,有些是发展问题,但不管存在什么问题,世界各国业已形成一个共识,那就是生育保险是社会保障体系中不可缺少的组成部分。


  1生育保险的定位问题


  马克思关于社会再生产的理论,深刻地揭示了人类自身再生产的伟大意义。作为妇女劳动者,一方面要为人类自身再生产付出,另一方面,还要为社会经济发展作出贡献。针对这种现实,研究生育保险的定位与地位问题,对于解决生育保险面临的问题与困难,提高人们对生育保险的认识都具有重要的指导意义。


  对生育保险的认识,决定着生育保险制度的定位。定位的差异,又决定着生育保险的不同目的。通常有两种观点,一种观点认为:生儿育女是家庭问题,生育完全是私人的事,生育的目的主要是为家庭欢乐与自身未来着想,因此,实施生育保险的主要目的应该是帮助妇女劳动者度过生育风险期,与其它社会保障没有什么不同。按照这种观点,生育保险仅仅是劳动能力暂时丧失时,给予妇女劳动者生活上一定的风险补偿。另一种观点认为:妇女参与经济活动是一种社会贡献,而妇女生育是一种更重要的特殊社会贡献。生育的目的是家庭的一种需要,更是社会发展的需要,生育不仅给家庭带来欢乐与保障,更重要的是给社会与国家带来发展的最根本源泉。按照这种观点,生育保险应该主要是一种社会发展的动力需求,与其它社会保险应有根本的区别,它不仅应该给予妇女劳动者生育期间的补偿,而且,在生育期间,还应该考虑为下一代健康成长所必须支出的费用,并补偿给生育妇女。妇女均应该具有这种获取生育补偿的权利。


  很显然,生育保险的定位不同,据此建立起来的生育保障制度,待遇上必然存在很大的区别,相应的享受范围、对象、费用的筹集方式就会出现差异。也就是说,生育保险的不同定位,必然导致生育保障的程度存在差别,进而影响着生育保障的目的。从长远看,生育保险应定位于社会或国家的繁荣与昌盛这个层次上,妇女参与经济活动属于劳动,生育也同样属于劳动。生育保险不仅仅是为妇女劳动者,更重要的是为社会或国家。这样,生育保险不仅使妇女劳动者的利益与健康得到充分的保障,而且,它保证了人类生息繁衍的顺利进行,奠定了社会高质量人才的基础,社会劳动力的整体素质由此而进一步得到提高。


  早在1919年第一届国际劳动大会上,与会代表就认识到了生育保险的重要性,于是产生了保护生育妇女的《生育保护公约》。我国政府对于生育保险更为重视,多年来,为中国经济的发展及人口素质的提高,一直发挥着重要的积极作用。但不可否认,认识与实际还存在着巨大的差距,生育保险的定位问题还没有被所有的人们真正认识,实施中的困难还难以从根本上得到解决,认识与实际未达到统一,生育保险面临的问题与挑战依然严峻并将长期存在。


  改革开放以来,中国政府根据国情,改革并完善了生育保险制度,妇女职工的合法权益得到了进一步的维护,生育妇女就业权利得到了保障,妇女职工集中的企业经济负担有所减轻,生育妇女的社会价值得到了进一步的肯定。生育保险的定位问题越来越受到重视与关注。


  2面临的问题与困难


  我国生育保险经过多年的改革与完善,尽管取得了较大的发展,但目前面临的问题与困难仍比较突出。


  (1)生育保险仍然没有完全脱离企业保险的模式,生育保险费用的社会统筹还需要进一步强化落实,妇女平等就业权面临严重威胁。生育保险费用的社会统筹还没有落实,费用也完全由企业负担,特别是妇女职工生育期间的生育津贴,目前统统由企业负担,生育保险远远没有走向社会化,造成妇女职工集中的企业背上了沉重的生育费用包褓,制约了企业经济的发展,使不景气的企业女工生育有险无保,或待遇低下’而且,妇女职工之间的生育保险待遇出现数十倍以上的悬殊差距。特别严重的是,由于企业受市场经济的制约,不得不考虑因生育费用给企业带来的人工成本的上升,


  于是,企业拒绝招收女工,甚至女大学生近年来也受到一定冷落,这种生育费用的畸形,使妇女就业权遭到严重威胁。政府与社会的责任不公正地扔给了企业。


  (2)生育保险的范围依然狭窄,全社会妇女的生育劳动没有受到平等的尊重。生育保险的范围目前仅适用于城镇企业及其职工,尽管覆盖范围已经扩大,但广大农村妇女被排除在外,这不单纯是农村妇女及其家庭的损失,而是整个国家及社会的巨大损失。单就城镇妇女职工而言,实际实施的效果与覆盖范围也十分有限,到1998年底,参保的职工只占全国职工总数的大约30%。可见生育保险范围之狭窄,它直接影响到了生育保险的互助互济能力。另外,生育保险范围的狭窄,必然加剧企业过重的费用负担,违背了社会保险的风险分摊原则,造成单职工家庭(妇女无工作)心理上的不平衡与生活困难。


  从国际范围看,几乎所有发达国家生育保险的覆盖范围都将全体妇女包括在内,而且,缴费较少或者不缴费,基本上靠国家财政拨款。当然,这与发达国家的经济发展水平密切相关。但我们不能不看到,生育被更多具有远见的国家认为是一种特殊的劳动过程。因此,生育保险自然成为对妇女劳动贡献的一种必要补偿与奖励,这种补偿与奖励的费用,更多的应该由社会和政府来承担。


  目前,我国生育保险覆盖所有妇女的条件已经初步显现:妇女生育率、人口出生率呈下降趋势,计划生育政策已被广泛接受,生育风险频度降低;生育保险费用的社会统筹完全可以用较低的统一费率(小于1%)进行,这不仅不会增加企业负担,还会减轻企业负担;农村妇女承担适当费用已成为可能,这种意识与积极性也已具备,例如,结婚领取证书时,可一次性投保固定金额;国家财政适当的拨款不仅是国家的义务和责任,而且已具有可能。这些方面为加快全社会妇女享受平等的生育保险提供了重要的基础。但也应该清楚地看到,生育保险的这种改革所面临的困难仍然很大:生育保险的管理水平还比较落后,生育保险基金管理与使用尚未有良好的监督制约机制’社会风气不良使生育保险费用,特别是医疗费用难以预测等等。


  (3)生育保险实施中缺乏科学管理理论的指导,主观随意性普遍,造成生育保险自身风险加大,


  使生育保险一定程度上在企业与妇女职工中失去信任感。生育保险实施中短期行为时有发生,地方性政策往往根据自身方便的需要来确定’即时进行变通,主观随意性普遍,省与省之间、地区与地区之间、甚至地区内部出现一定的差异,使企业和职工对生育保险保障的可靠性产生怀疑,也损害了妇女职工的合法权益。具体讲,生育保险实施中的问题主要有:


  第一,收缴费用问题。据统计,由于全国各地对费用收缴认识上的差异,加上一些地方政府全局意识淡薄,不进行科学地费用预测,也不遵守“以支定收,收支基本平衡”的原则,主观认为费用收的越多越好,造成费用收缴比率差别较大,使企业负担加重,致使一些企业采取了拒缴费用的抵制行为,损害了生育保险的严肃性。其实,生育保险条例规定,企业缴纳的生育保险费最高不得超过工资总额的1%,同时还规定,生育保险根据“以支定收,收支基本平衡”的原则筹集资金。当前的问题是,一些地方出现基金的过多积累,却继续高比率收缴费用,不考虑企业负担。按照我国计划生育政策与生育保险的实际,生育率与人口出生率均呈下降趋势,如果按照工资总额的1%收缴生育费用,的确有些偏高。


  第二,风险的补偿问题。企业缴纳了生育保险费,就应该取得相应的合法补偿,但实际执行中,有关机构以种种借口搪塞,常常把补偿的合法要求,推向企业。侵犯了妇女职工与企业的合法权。


  第三,管理与监督问题。1994年颁发的《企业职工生育保险试行办法》,对生育保险的管理与监督作了原则性的规定。但实际操作中,生育保险并未真正走向社会化。管理的行政色彩浓烈,行政监督与业务管理事实上的一体化,监督职能形式主义,监督规定的完美与实际操作的失控等等,均使监督失效,管理失控。这是生育保险内部管理与监督的问题。另一方面,生育保险基金使用中,生育医疗费用的开支,还没有良好的控制办法,这一定程度上造成了基金的浪费,也损害了企业与职工的合法权益。


  3抉择与对策


  市场经济的今天,企业必须遵循市场经济的规律才会有出路,而生育保险不仅应该是企业应尽的一种义务,更重要的是,它必须为企业参与市场公平竞争起保护作用。面对生育保险制度面临的问题与困难,我们应当快速作出抉择,找到对策,推动社会经济发展,保障妇女合法权益,减轻企业的负担。


  (1)加快生育保险的社会化进程,强化生育保险费用的社会统筹。生育保险的企业保险模式,已经使一些企业与妇女职工遭受到了损失,损害了妇女职工合法权益。因此,尽快变企业生育保险为社会保险,推动生育保险的社会化,防止生育保险可能给妇女职工带来就业权利的侵害。目前,可从三个方面加快社会化进程:一是生育保险费用依法社会化统筹。不论企业女职工比例如何,也不论企业或事业单位的属性如何,不分行业和属地,实行社会统一征集、统一管理、统一使用,将费用统筹看作是企业的一项基本义务和责任,从全社会角度考虑,必然能够平衡企业负担,维护妇女职工的合法权益,有利于克服生育基金过多的不良现象,提高生育保险基金缴纳的到帐率;二是生育保险待遇给付的社会化。妇女职工在生育期间,不论哪一种补偿,生育津贴或医疗费用,只要法律规定的产假未结束,均由社会保险基金开支’社会化机构发放,做到不增加企业负担;三是管理与监督的社会化。社会化管理是生育保险发展的基本方向,应该贯穿生育保险的全部环节,像基金的筹集、保值增殖、使用等’社会化管理能够防止操作中的违规行为,有利于提高基金)的使用效率。监督管理的社会化,便于发现并制约不同层次的不当行为,杜绝各种疏忽与错误。


  (2)扩大生育保险的覆盖范围,保障所有妇女生育劳动的合法权益。目前,生育保险只覆盖了城镇妇女职工,广大农村妇女劳动者被不公正地排除在外’这不利于全社会人口素质的提高,也使农村妇女的生育劳动没有得到基本尊重,社会与国家义不容辞的义务和责任,不公正地转嫁给她们及其家庭。


  (3)加强生育保险管理,强化监督,提高社会服务意识。生育保险的管理至今没有统一,政出多门的弊病仍然存在,生育保险监督工作还很薄弱,社会化监督机构职能远未发挥,不论是业务监督,还是基金监督都需要加强。首先,从组织上保证监督的实现;二是从机制上实现监督制约保证;三是从制度上保证群众广泛监督的发挥。另外,不论是社会保险管理机构,还是社会保险经办机构或社会保险的监督机构,都应具有责任感与社会服务意识,生育保险管理工作才能做好。


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