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国家审计推进反腐倡廉建设的路径研究

发布时间:2017-11-19 09:49

  国家治理的目标是实现国家良治,而腐败是对国家实现良治目标的重大威胁。国家审计作为国家治理这个大系统中内生的一个具有预防、揭示、抵御功能的“免疫系统”,承担着维护国家安全、保障经济社会健康运行的神圣职责和历史使命,是预防和惩治腐败体系的重要组成部分,也是预防和打击腐败的利器。因此,研究新形势下国家审计推进反腐倡廉建设和惩防体系的构建与完善已刻不容缓。


  一、国家审计在推进反腐倡廉建设中的实践探索

  (一)国家审计在推进反腐倡廉建设中取得的成效

  1.揭露查处腐败行为。查处大要案线索始终是国家审计的重点之一。每年审计机关通过掌握第一手资料,及时发现腐败线索和信息。通过对腐败高发领域的工程项目实行全程跟踪审计监督,及时发现问题,向党委、政府和有关部门提出建议;通过开展领导干部经济责任审计,逐步增加任中审计的比重,试行任前审计,实行离任事项审计交接,前移干部监督关口,构筑起了预防腐败的“防火墙”。


  2.纠正单位、部门和行业的不正之风。审计机关坚持把审计工作与纠正行业不正之风工作相结合,切实把用制度管事、管权、管人的要求落实到促进行业管理和加强行业监督中,针对一些行业、领域普遍存在的“小金库”,工程领域违法犯罪活动、假发票等问题,作为专项内容进行了有力地揭露和纠正,进一步密切了党和政府与群众的关系,为促进经济社会又好又快发展提供了有力保证。


  3.促进领导干部廉洁自律。国家审计机关开展的领导干部经济责任审计,实现了审计监督与组织监督、纪检监督的有机结合。十多年来,全国审计机关对43万多名领导干部开展了经济责任审计,其中省部级党政领导干部和中央企业领导人员150多名。通过审计,推动了领导干部遵纪守法意识和自我约束能力的提高。


  4.推进社会主义民主政治建设。国家审计通过发现法律制度方面的漏洞,促进法治完善,推动法治落实,推动了社会主义民主政治建设。一是通过加强财政“同级审”,使人大及其常委会的监督更加有效。二是通过审计对象由“单位”到“官员”、由“法人”到“个人”的转变,强化对权力的监督和约束。三是通过审计结果公开,促进政府的公开透明,增加公民的知情权,推动舆论监督、社会监督的进步。


  (二)国家审计在推进完善反腐倡廉建设中存在的不足

  1.腐败治理监督合作机制尚不健全。尽管我国已经形成了中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、审计机关等监督机关,但是各监督主体之间在总体上处于单打独斗的状态,未实现信息共享,未建立日常沟通协调机制,未形成整体合力。国家审计一般在反腐中发挥着“急先锋”的作用,即在审计被审计单位的财政、财务收支情况时发现官员贪污腐败线索,然后移交给公安、纪委、检察等机关处理。但是,相关法律既没有对信息传递、手续交接的时间与内容做出详细规定,也没有对使信息保真、畅通无阻的程序和措施做出规定。对其中某个环节出现泄密事件后如何补救、泄密人员该受到何种惩罚,法律没有给出具体规定。


  2.审计机关自身管理水平有待进一步提高。美国审计署的经验证明,提高审计机关自身管理水平是一个持续的过程。审计机关只有不断提高自身管理水平,才能提高自己的公信力,更好地为完善国家治理服务。当前,相当一部分审计人员还停留在传统的财务收支审计理念层面,感觉审计就是“查账”,将主要精力耗费在会计数据的收集整理上,而较少研究与总结审计事项中的规律性,不能发现问题的实质,不能提出能够解决实际问题的长效治理机制建议。


  3.审计公告制度不完善。审计公告将审计发现的问题公之于众,不仅可以揭露浪费、舞弊、腐败等违法违纪行为,而且让更多人监督被审计单位的整改情况,提高制度约束力,因而审计公告制度在腐败治理过程中发挥着积极的作用。但是,我国审计公告制度尚不成熟,目前还存在一些问题,比如,公告范围不广、公告法律体系不完善,这些都直接导致了审计公告透明度受限,最终导致国家审计对腐败行为的揭露能力大打折扣,既不利于加强制度约束力,也不利于腐败治理。


  4.审计独立性不高。在我国,审计机构监督政府部门、国有金融机构、企业和其他机构,但审计机关本身就是国家行政机构的一部分,这意味着监督者和被监督者不完全相互独立。在国家层面,审计署作为国务院组成部门之一,受国务院总理领导,向全国人大常委会作审计报告。而地方审计机关是受本级政府和上一级审计机关双重领导的,导致审计的独立性不够。公众也反映审计独立性不够的问题,一项全国性的调查结果显示有88.12%的受访者同意“审计受政府其他权力部门的干预较多,审计的独立性有待加强”。

  5.审计问责不够。这些年,审计通过加大对大案、要案的查处力度,严惩了一批犯罪分子,但是,审计问责不够、追责力度不强,导致权力未得到有效监督,屡审屡犯问题明显。


  二、国家审计推进反腐倡廉建设的有效路径与机制保障

  (一)国家审计推动腐败治理的路径构建

  1.完善审计治理腐败的法律体系。治理腐败的根本在于健全法制,从制度上加强对权力的监督与制约。《审计法》将审计职权大致分为审计检查权和审计处罚权两部分,且主要规定的是审计职权,对于违反职权的后果规定却很少,这导致审计权力的约束不够。因此,国家审计作为国家治理腐败的重要组成部分,除了推动经济社会各个方面的制度完善、促进建立健全反腐败监督法律制度体系外,更要完善国家审计在推动国家治理腐败方面的自身法律建设。


  2.加大对政府投资项目审计的力度,揭露查处重大违纪违法问题。长期以来,投资领域腐败问题比较严重,财政性基本建设资金成了腐败分子的“唐僧肉”,雁过拔毛,投资的各个环节层层截留挪用建设资金的问题时有发生。审计部门通过对投资项目全过程的跟踪审计,能够较好地揭露和查处投资领域的腐败问题。


  3.以专项资金审计为重点,促进资金安全高效使用。专项资金的拨付、使用、管理、监督等是否到位,直接关系到国计民生,关系到社会的稳定和发展。因此,深化专项资金审计是堵塞漏洞的重要一环。在专项资金审计中,抓住资金源头,注重对有资金分配权的部门和有审批权的人员进行监督,查找资金分配中的漏洞,揭露资金分配中的不正之风。掌握资金走向,查找拨付资金或专项资金支出的去向,弄清有无虚列支出、转移资金的情况,发现问题,一查到底。通过专项资金审计,推动解决当前群众关心和反映强烈的就业、就医、就学、社保等方面存在的突出问题。


  4.对权力部门进行重点审计,促进廉洁高效行政。行政执法机关、经济管理部门是贯彻执行党和国家方针政策、法律法规的职能部门,也是党风廉政建设的重要部门,加强对这些权力部门的审计监督,有利于更好地促进廉洁高效行政。审计应该重点关注财政财务收支的真实性、合法性,财产物资的安全性,债权债务的真实性,有无弄虚作假、擅自冲销往来账等问题;有无将收回的款项长期不交会计核算中心进行账务处理,留作本单位周转的问题。


  5.加强经济责任审计,增强领导干部责任意识和廉政意识。领导干部经济责任审计是指审计机关接受干部管理部门委托,依据国家法律对本级管理的党政领导干部或企业领导人任职期间经济责任履行情况进行的监督、评价和鉴证的活动,也就是通常所说的任期经济责任审计或者离任审计。应重点关注:经济责任目标(或主要经济指标)完成情况,贯彻执行国家财经法规、政策情况,重大经济决策、实施和效益情况,内部控制制度的建立和执行情况,领导本人执行财经纪律和廉政规定的情况,审查领导干部在管理本单位、本部门的经济活动中,是否执行财经纪律和遵守廉洁自律,是否做到了廉洁从政,有无侵占国有资产,以权谋私等违纪违规行为。


  (二)国家审计推动腐败治理的保障措施

  1.建立反腐联动协调机制。审计机关要加强与纪检、监察、司法机关的配合,一是建立部门协调工作机制。注重从“工作协作、审情通报、案件查处”三方面,加强审计常态监督制度建设。建立健全审计监督工作协作制度,成立大要案联系协调领导小组、党风廉政建设和反腐败斗争领导小组,制定相应的大要案联系协调制度的实施办法,明确审计监督工作职责,研究审计计划,确定审计重点,落实审计措施。二是积极配合查处案件。三是建立健全审计情况通报制度,实行审计工作季度通报、重大问题及时通报和领导交办事项专门通报机制,使党委、政府和纪委、组织部门及时掌握审计情况,将审计结果运用到案件查处和干部人事任用之中,保证审计结果落实。


  2.提高审计评估的预防能力。政策绩效审计可以有效预防和遏制腐败,然而,目前我国还没有政策评估机制,政策绩效审计也缺乏评估体系。要提高审计评估的预防能力,可以从以下人手:一是开发反腐倡廉绩效评价信息系统,优化数据采集及反馈功能,被评估对象报送各项指标的结果信息,经系统采集处理后反馈被评估单位,以促进被评估单位改进工作。二是建设国家反腐倡廉绩效管理信息库。分类收集各单位反腐倡廉绩效管理的做法和效果、意见和建议、问题和不足、改进措施,加强交流和信息反馈,统计分析和跟踪处理,使之成为反腐倡廉建设和绩效审计管理工作的“电子智库”。三是实行国家反腐倡廉绩效审计评价状况分析,充分利用实时评估和信息库数据。对反腐倡廉政策及其运行状况和绩效的总体状况、实际效果和相关指标等进行综合审计分析,为提升审计绩效,推进反腐倡廉建设提供可靠依据。


  3.提高审计公告透明度。审计公告可以将审计发现的问题或者值得推广的做法公之于众,它可以揭露浪费、舞弊、腐败等违法违纪行为,让更多人监督被审计单位的整改情况,提高制度约束力,因而审计公告制度在腐败治理中发挥着积极的作用。一是进一步加大审计结果公告的比例、范围和力度,积极探索建立重大案件查处结果公告制度。同时,对涉及重大腐败的案件建立特别公告制度,增强案件处理的透明度。二是明确审计公告的程序。我国需要进一步完善审计公告法律体系,明确审计公告的原则、条件和范围,并说明审计公告的具体流程、相关人员的责任、社会公众的权利。三是完善公告信息反馈机制。为了更好地收集审计结果公布后社会各界的反映信息,可以建立一定的信息反馈机制,通过信息处理系统对反馈的信息进行整理和分析,找出其中的内在联系,分析公众对审计结果的需求特点和规律,而后再作为审计机关进行决策的依据。


  4.强化审计整改。充分发挥国家审计整改推动体制改革和反腐倡廉建设的作用,促进政府相关工作规范化和制度化。一是健全审计整改落实机制。要坚持把查处问题、促进改革、完善制度、强化管理结合起来,在更高层次上发挥国家审计的监督作用,明确和强化被审计单位和审计机关在整改中的责任,针对审计中发现的违纪违规和腐败问题,深入分析和查找制度漏洞,推动健全整改报告制度和督查机制。二是健全审计整改联动机制,做到信息共享、分工负责、各司其职、分类督办,形成审计整改监督合力。三是健全审计整改问责机制。各级政府要切实将其审计结果的整改情况纳入政府督查督办事项和考核内容,督促有关审计整改单位按时完成整改,对屡查屡犯、屡查不改的重大问题,可以启动审计问责,严肃处理查出的违纪问题,有利于严惩腐败、增加政府公信力。另外,还可以积极探索建立人大和审计机关的互动、建立多元化问责主体之间的协调机制,形成对违法违纪单位负责人的责任追究合力,增强对责任官员问责的压力和威慑。


  5.加强审计机关自身廉政建设。审计工作的质量和自身的廉政建设是审计工作的生命线。要切实提高审计工作的质量,保证每一项审计工作都经得起历史的检验。要提高审计质量,就必须提高审计干部的业务素质和政治素质,坚决杜绝一切影响公正执法的腐败行为的发生,坚决杜绝腐败行为带来的审计风险。一是加强教育培训,筑牢思想道德防线。要教育审计干部不管在什么时候,做到“慎权、慎欲、慎独、慎微”,抗得住诱惑、顶得住歪风、管得住小节。二是加强法制建设,提高审计质量。进一步健全和完善审计法律体系,规范审计执法行为,提高审计质量,控制审计风险,从源头上铲除诱发腐败的土壤和条件。三是落实廉政建设责任制,强化廉洁从审意识。要进一步提高认识,增强党风廉政建设责任的主体意识,履行好各自在党风廉政建设中的职责。把廉政监督贯穿于审计权力运行的全过程,抓住审计过程的关键环节和关键控制点,有针对性地强化廉政监督。


  6.健全审计治理腐败的公民参与机制。公众是腐败监督的外部力量,也是最根本的力量。公民参与审计是国家审计推动腐败治理的重要途径。公众参与国家审计能将社会热点问题、民生问题,甚至腐败问题及时暴露出来,为审计项目计划的安排提供参考;也有助于打破屡审屡犯的怪圈,对被审计单位形成强大约束力,推动审计整改工作的顺利开展。因此,在国家审计中引入社会组织、民间机构、新闻媒体、人民大众等的参与,并从审计计划立项、审计项目参与、审计线索发现、审计结果利用、审计问题整改等各环节建立具体制度规定,可以提高审计制约腐败的效果。


  来源:现代审计与经济 2016年2期


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