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改革开放以来我国农村基础教育政策创新发展的

发布时间:2015-09-29 09:02

  摘要:一直以来,我国农村基础教育政策对于农村基础教育的整体发展具有绝对的导向作用。改革开放以来我国农村基础教育政策系统处于不断革新之中,有必要从定性分析的角度,由政策生态环境发展的基本特征、政策内容创新的突出特点、政策制定创新的主要特色、政策创新约束的具体表征四个层面深入探讨改革开放以来我国农村基础教育政策创新发展的具体特点。
 
  关键词:改革开放;农村基础教育政策;创新发展;主要特点
  政策考察的目的并不在于纯粹地对政策内容进行描述性归纳,而是期望通过系统地分析内容演进,以求从宏观上寻求政策变迁的实质所在,从而更深层地透过政策文本把握政策要义。本文选择从定性分析的角度,深入探讨改革开放三十年来我国农村基础教育政策在创新发展过程中所呈现的突出特点,旨在总结历史经验,进一步解放思想,推动新时期我国农村基础教育政策理论与实践的全面创新。
  一、农村基础教育政策生态环境发展的基本特征
  “政治系统的政治决定源自其环境的要求与支持”,公共政策就其本质而言就是政治系统对其环境的要求与支持的反应。从这个意义上理解,教育政策可以看作是社会众多因素综合作用的产物。
  1、农村社会生态环境
  对于农村基础教育政策而言,其最基本的客观环境莫过于农村社会生态环境,包括农村政治、经济、文化发展等状况,它往往对政策制定有着最为直接、主要的影响,在一定程度上决定了某一时期党的农村政策输出的总体水平。改革开放以来,我国的农村社会生态环境发生了深刻的变化,具体表现为以下三个主要特征:
  其一,伴随国家政治制度的不断完善,我国农村基础教育政策在变迁中逐渐呈现出民主化、科学化的特征。有学者指出,改革开放前中国“政策制定的价值取向以政治浪漫主义为主,政策制定主体主要是政治领袖和少数政治精英,政策制定权属于中央高度集权,政策制定方式以经验决策为主,政策制定的动力主要来源于政治领袖的言论”。改革开放以后,我国的政治体制与运行机制改革取得了较大成就,间接推动了我国农村基础教育政策的发展和创新。一方面,政治改革的整体趋势,尤其是决策机制的改革取向日益趋于民主化和科学化,良好的政治环境为我国农村基础教育政策制定与决策机制变革提供了基本方向,为政治逻辑与教育逻辑之间的平等对话带来了可能。以2005年国家教育部《实施教育行政许可若干规定》的颁布实施为标志,听证、信息公开、决策问责等制度也开始直接体现于农村基础教育政策制定过程之中,构成其基本的法律平台,旨在最大限度地提高其决策科学性与民主性。另一方面,农村基层民主化水平的不断提高,农民自我主体意识的逐渐萌苏,使得农村基础教育政策受众开始注重自身权利的实现,农民群体作为一个庞大的非正式利益集团,其在影响国家农村基础教育政策形成中的作用也愈加显着。不仅如此,农民政治觉悟的增加为国家农村基础教育政策合法性程度的上升提供了空间、为政策执行营造了良好环境。
  其次,农村经济水平的不断提高推动我国农村基础教育政策制定和实施朝着合理化、规范化方向发展。任何一项农村社会政策的制定都不能脱离特定时期的农村经济发展状况,农村基础教育政策也是如此。农村经济的发展为基础教育政策的制定和实施提供物质保障,也影响各时期基础教育政策问题的提出和方案的选择。从具体的国情出发,改革开放后我国农村基础教育发展战略经历了从普及教育、义务教育,到公共教育,再到免费教育这一路径的上升,这也正是源于夯实的农村经济基础,得益于充足的地方财政。
  再者,农村文化尤其是农民教育主流意识形态的变迁为我国农村基础教育政策发展提供必要参考。教育与文化之间有着密切的关联,文化因素对教育政策制定有着不容忽视的影响。改革开放以来,伴随农村社会生态环境所发生的深刻变化,部分传统的农村主流文化受到冲击,对国家农村基础教育政策发展产生着影响。近三十年,我国农民教育主流意识形态变迁主要体现在如下两个转变:其一,由以识字读报为动机的被动读书思想转变为以改变自身素质为目标的主动受教意识;其二,从受“重男轻女”传统观念支配下的送子上学变为今天以送孩子上学为根本责任与义务。前者成为了农村基础教育课程改革政策、素质教育政策出台的重要参考,后者则为农村普及义务教育政策的制定特别是实施扫清了障碍。积极正面的文化对政策的良性发展有着不可磨灭的作用与影响,正确引导和把握农民教育主流意识形态的发展方向对于国家农村基础教育政策的发展至关重要。
  2、农民教育诉求和政策决策者的认识
  农村基础教育政策环境中内在地影响决策输出的主观因素包括农民教育诉求和教育政策决策者的认识两个基本方面,其变化呈现以下两大特点:
  一方面,农民教育诉求强烈化、多元化的发展趋势对我国农村基础教育政策体系完善提出要求。农村的教育诉求能客观、适时反映出农村基础教育政策问题的影响范围与特征,它对各时期党的农村基础教育政策内容变迁有着决定性的影响。改革开放之初,我国农民基础教育诉求处于一个尚未激发的状态,封建****下彻底的思想禁锢、长期的逆来顺受导致农民自我主体意识的丧失,加上基本教育意识的缺乏,教育诉求有待激发;到了上世纪90年代中后期,伴随整个国家政治经济的发展,农民主体意识萌苏,受教育意识明显增强,相应教育诉求开始产生,其核心主要围绕地方财政农村教育投入不足、农民教育负担过重两大方面,诉求的持续存在及日趋强烈引起了党和政府及众多学者对相关政策问题的高度重视,最终于2001年作出了农村基础教育体制的大调整;进入新世纪以后,“以县为主”、“一费制”、“两免一补”等政策的相继实施在一定程度上解了农村基础教育的燃眉之急,农民教育诉求有所缓和,并开始走向多元与成熟,其内容开始涉及到教育质量、教育模式、教育价值等有关农村基础教育的方方面面,这无疑对新一轮国家农村基础教育政策创新提出了更高的要求,意味着我国农村基础教育政策体系必须朝着系统化、人性化的方向迈进,政策内容多元化、制定民主化势必将成为新时期农民教育政策诉求的又一核心。
  另一方面,国家制度环境的移易、教育政策决策者认识的更新为我国农村基础教育政策创新提供依据。不同历史时期,教育政策决策者的认识伴随国家制度环境的移易均有所变化,而决策者如何认识农村基础教育改革与发展中的问题,如何认识农村基础教育在教育改革和社会发展中的地位,也会直接影响到农村基础教育政策的制定及其内容。以经济发展为中心的改革开放路线提出伊始,自觉服务于经济发展,并努力构建农村基础教育体制,提高农民的文化素养成为这一阶段农村基础教育决策的基本出发点;之后,伴随1993年“全国基本普及九年义务教育”目标的提出,努力普及义务教育、扫除青壮年文盲构成了相应时期农村基础教育决策的核心方向;世纪之交,基础教育战略地位与价值的明确确立,使得农村基础教育的均衡发展、教育公平等问题成为教育决策者不得不思考的内容。回顾这一发展历程,我们不难发现,教育政策决策者的认识处于一个不断更新和进步的过程之中,并直接决定着教育政策的发展方向,是农村基础教育政策创新的根本依据。
  二、农村基础教育政策内容创新的突出特点
  改革开放以来,党和政府根据社会发展的总体趋势,顺应农村基础教育政策环境的历史变迁,规划了各时期农村基础教育发展目标,并始终围绕这些目标进行政策内容的完善与创新,其核心内容主要集中在农村基础教育权责主体、投资主体以及办学形式三个方面。
  1、权责主体由“基层政府”向“高层政府”上移
  改革开放以来我国农村基础教育权责主体经历了一个由基层政府向高层政府逐步上移的过程,它是中央依据时代发展,特别是农村经济和社会发展所作的适时调整。
  改革后的我国农村基础教育在相当长的时间内都是由基层政府在充当“第一责任人”的角色,而最初的基层政府乐于承担也有能力胜任这一角色。此时的农村基础教育虽然是在“中央领导下”的“分级管理”,但中央与省一级显然只是在宏观的大政方针上作出了宽泛的指示和安排,具体到实际运作中的经费筹措、教师管理、校舍建设等方面都是由基层政府一手包办、全权负责。这种状况一直持续到上世纪90年代中期。1994年财政体制改革后的基层政府财力萎缩,农村基础教育投入供需失衡矛盾凸现,加上少数基层政府一味追求“政绩”,在农村基础教育上“行为短期化”现象严重,农村基础教育管理重心的长期过度下移使其发展遭遇前所未有的体制制约与障碍。
  到21世纪初,中央开始转换思路重新界定各级政府教育权责,通过增大中央及省级政府在农村基础教育管理中的权责比重,克服了教育体制简单模仿经济体制改革中的权限下放而不顾教育的公共性及其利益相对可分性低的特点所出现的问题,改变了长期只承担事权忽视投入的错位现象。主要表现有:加大中央、省级财政投入与转移支付力度;分地域按比例明确各级政府职责;省级统筹下保证“以县为主”到位;义务教育纳入公共财政保障范围等等。如今,农村基础教育不再只是农民、基层政府“自己的事”,更多地是国家是人民的共同事业。
  2、投资主体由“以民为主”向“以公为主”转变
  农村基础教育是一种全国性公共产品,具有典型的外溢性和非地域性。外溢性意味着成本与收益难以存在配比关系,市场在这一领域是无效的,政府因而拥有义不容辞的责任;而非地域性特征则要求农村基础教育应由国家负责实施,其经费应由中央财政提供,不能将其分解分摊到各级政府头上,更不能变相成为一种负担强加在当地农民身上。
  大致上来说,改革开放以来我国农村基础教育经历了农民自己办学到“以乡为主”投入办学,再到“以县为主”投入办学三个阶段。改革之初的农民办学完全是由农民自己掏腰包;接下来1986年后“分级办学,以乡为主”的教育管理体制在实践中转化成为“县办高中,乡办初中,村办小学”的办学模式,按照当时“谁办学谁掏钱”的教育投资原则,很明显,农村基础教育基本“托付”给了乡、村财政及“最广大的农民群众”,其来源主要是农业税、教育附加、教育集资等。据教育部相关调查数据显示:2001年样本地区农村基础教育投入中央补助约占1%,省补助占9.8%,其余78.2%完全由乡、村筹集。可见,“以乡为主”办学实质还是在用农民自己的钱兴办所谓“义务的教育”。直到2001年农村教育权责主体的由乡到县,才真正在一定程度上扩大了农村基础教育的公共性,强化了政府在农村教育中的义务和职责,长期错位的投入配置结构有了较大幅度的变动。
  根据统计对比,1995年,各级财政对农村教育投入共300亿,占农村教育总投入的50%以下;2002年,各级财政投入达到990亿,占农村教育总投入的78%。自此,农村基础教育政策开始更多地由农民投资转向政府投资。2005年底农村义务教育首次被纳入公共财政保障范围,建立了中央与地方分项目、按比例分担的投入新模式,在政策思路上进一步明确和突显了政府在农村基础教育投入中的主体性质。免费教育目标的提出以及新增经费计划的制定则从实践上有力地证明了“农村教育农民办”向“农村教育国家办”的伟大历史转变。
  3、办学形式由“公办”为主向“公”“民”结合发展
  民办教育对于农村基础教育而言并非近年才出现的新生事物,建国后我国农村民办教育发展曾经历过一段较好时期,十年“文革”的破坏使得上世纪60年代后期到80年代中期近二十年的农村民办教育处于完全空白的状态。到了20世纪80年代中后期,“穷国办大教育”的现实国情要求国家必须考虑改变由政府包揽的办学体制。以1992年邓小平同志南巡讲话精神为契机,我国正规民办中小学教育进入恢复和发展阶段,在国家政策鼓励和势如破竹的城市民办教育的推动之下,长期以来农村教育完全“公办”的局面开始松动。
  1997年,国务院颁布《社会力量办学条例》,作为改革开放后国家第一个涉及民办教育的成文文件,其提出的“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的指导方针,对后来我国农村民办教育的发展产生了重要的影响。由于农村经济发展不平衡,有些地区教育很难达到“普九”的要求,民办教育利用民间的资金办学,补充了公办教育发展的不足,满足了“普九”的需要,为国家分了忧,解了难,为农村基础教育事业引入了竞争、注入了活力。据资料统计,1997年到2002年五年问,我国农村民办小学在全国民办小学中所占比例由70.4%增加到72.1%,民办初中在全国民办初中中所占比例由44.1%上升到57.4%,取得了较为显着的发展。
  民办教育发展和壮大的同时,党和政府对民办教育重要性和必要性的认识也在不断深入。自2002年以来,农村民办教育发展势头良好,投、融资渠道和机制日趋多元化,已经成为农村基础教育资源不可或缺的重要组成部分。值得一提的是,随着近年农村免费义务教育的提出和实施,从2006年起已经先后有重庆、山东、河南等省市将农村民办教育纳入了免收学杂费的范畴,可见,今天的农村民办教育已经开始在某种程度上享受到了公办教育的待遇,这与新时期党和政府对民办教育的高度重视密不可分。

  很明显,改革开放以来,我国农村民办教育经历了从小到大、从非正规到正规的发展历程,这标志着我国农村基础教育办学形式已经基本完成了由“公办”为主向“公”“民”结合的过渡,这一顺应教育发展规律的重要转变势必将为我国农村基础教育带来更为广阔的发展空间。
  三、农村基础教育政策制定创新的主要特色
  政策的变迁其具体表现不仅仅在于政策内容的交替与更新,而是更多地体现于政策制定理念、形成方式、规制对象等方面的探索与创新。改革开放以来,尤其是党的十六大胜利召开以来,我国农村基础教育政策制定创新主要突出呈现以下三大特色:
  1、政策制定理念彰显“平等化”取向
  一般说来,教育的“平等化”包括“教育的平等”和“平等的教育”两个层次的内容。“教育的平等”相对于经济、政治的平等,是“平等”的外延向教育领域的扩张,它主要强调人们在教育地位、教育权利方面的平等状态;而“平等的教育”则相对不平等的教育,是教育内涵的更新,它更多地侧重于教育过程、教育资源配置方面的平等。应该说,改革开放以来我国农村基础教育政策制定始终都彰显出一种强烈的“平等化”的政策精神与政策导向。
  从改革开放到上个世纪末,我国农村基础教育政策的制定从根本上讲都是在追求“教育的平等化”,强调同等的受教育权利与地位。1986年《义务教育法》的颁布及1993年“双基”目标的提出分别从法律和政策两个层面上赋予了全国所有城乡儿童相同的受教育权利与义务。而农村庞大的人口基数使得农村基础教育发展状况相对城市更为直接地影响着国家教育总体发展水平,因此,改革开放的头二十年,中央农村基础教育工作始终把实现农民受教育权利摆在首位。 进入新世纪,中央开始在教育起点平等的基础上着手有关教育过程及资源配置方面的制度尝试,试图寻求全国教育的均衡发展,此时的农村基础教育政策制定实际上已经开始在追求“平等化的教育”。管理主体的由乡到县是为了更好地保障基础教育过程平等化的实现;中央转移支付的不断增加是为了更好地推进基础教育资源配置均衡化的实现;“一费制”、“两免一补”、“免费教育”的配套实行同样也是为了最大限度地消除农村教育受众家庭因素所导致的机会不均现象。种种政策都旨在改变长期以来严重的差异化教育,试图在城乡之间建立相对平等、公平的均衡化教育。
  2、政策形成方式尝试“目标导向型”转变
  目标导向型公共政策方案形成方式,是指在经济社会发展客观形势的要求之下,由公共政策主体先提出政策目标,然后围绕实现目标而主动地制定公共政策方案的方式。其特点主要突出特定发展目标和主动的政策行为。
  回顾改革开放以来的我国农村基础教育政策,可以发现,一些大的体制调整往往是因为其他方面的改革而作为配套措施出现,或是问题积累到非彻底根除不可的地步而不得不推出,其直接的政策目标更多地具有“补课”的性质。典型的如,为解决“分税”导致的乡级财政税源短缺问题而出台的教育附加费的政策、为改变税改负面影响下乡无钱办教的局面而进行的教育管理体制调整、为遏制教育乱收费现象而采取的“一费制”政策以及教育收费公示制度等,很显然是一种“问题推动型”的政策形成方式,当然,这可以理解为应对形势需要而做出的适时调整,但是教育发展有其自身的特性和规律,如果政策制定始终停留于解决问题的层面,缺少足够的理论前瞻性和预测性,那么这样的政策指引下的教育发展是不可能长久和稳定的。尤其是我国的农村基础教育具有投资大、周期长、见效慢的特点,更加需要一套系统稳定的投入保障政策体系。
  令人欣慰的是,随着近年来我国政策科学决策水平的不断提高,围绕目标的实现而研究和制定政策方案的决策方式受到了越来越普遍的重视。“城乡统筹”、“和谐发展”、“构建学习型社会”伟大目标的创造性提出,“农村教育是教育工作的重中之重”科学判断的明确作出,为当前我国农村基础教育政策创新提供了明确的目标导向,而事实证明,新出台的相关政策已经开始改变过去“配角”的身份,进入系统重建的新阶段。以农村义务教育经费保障新机制和农村免费义务教育的提出和实施为主要标志,政策突出体现稳定、长效、系统的特点,充分表明了党和政府在接下来一个时期主动进行农村基础教育制度创新的清晰思路与重大决心。
  3、政策规制对象呈现“多元型”趋势
  政策调整对象即该政策指导或作用的标的物,它不仅指政策过程中“人”的因素,更包括了“事”的方面,具体到农村基础教育政策中指办学形式、校舍建设、教师管理、课程建设等多项内容。改革开放以来我国农村基础教育政策从数量上来看呈一个明显上升的趋势,从思路上来说也是逐渐彰显清晰化、系统化的特点,这使得政策调整对象宽泛化、多元化发展成为必然。
  上世纪80年代的我国农村基础教育政策总的来看主要是围绕经费投入及管理体制所作的政策安排,尽管其中有个别政策涉及到了校舍建设、教师管理等方面,但均是在管理体制改革这一大框架下所作的笼而统之的描述性补充,缺乏针对性和系统性,因而在具体操作中指导性不强、作用不明显。这一阶段我国农村基础教育政策调整的对象范围较窄且相对单一,与当时农村发展的现实状况密不可分:一方面,中央农村政策制定总体水平不高。农村改革初始的十年,各项事业均处于一个尝试与摸索的时期,作为政策制定主体的中央在发展思路完全变更的前提下要调整和完善各方面政策需要一个过程。另一方面,农村基础教育发展水平较低。受十年“文革”农村教育动乱和上世纪80年代初全国教育战线“拨乱反正”的影响,农村基础教育遭受重创。体制重构和保障投入成为整个上世纪80年代中央发展农村基础教育的当务之急。
  进入上世纪90年代,我国农村基础教育政策调整范围开始延伸,对办学形式、教师管理、校舍建设等先后出台了专项政策和法律,起到了较好的规制和指导效果。以《国家西部地区“两基”攻坚计划(2004-2007年)》中“农村寄宿制学校建设工程”启动及2006年农村基础教育课程改革、农村教师特色岗位计划提出为主要标志,新时期的我国农村基础教育政策开始更加关注于细枝末节及管理“死角”,政策系统整体科学性、实践性较改革之初有了显着的进步。
  四、农村基础教育政策创新约束的具体表征
  改革开放以来我国农村基础教育的每一轮制度创新都彰显出了强大的生命力,均为各特殊时期农村基础教育的发展创造了历史际遇。但是,我们必须承认的是,我国农村基础教育政策创新仍然存在诸多局限与不足,受到方方面面特定因素的影响和制约,在此,本文仅选择与政策过程密切相关的几个约束因素,对其具体表征作出阐述。
  1、政策系统的结构性缺陷制约效用的发挥
  改革开放以来的相当长一个时期,我国农村基础教育政策都是作为其他社会政策的必要补充或者以突出问题的应对措施的身份出台的,并未形成一套健全的围绕农村基础教育自身系统化发展的长效保障机制和体系,由此造成的农村基础教育政策系统本身的结构性缺陷极大地制约了政策效用的充分发挥,突出表现在以下两个层面:
  其一,与相关社会政策系统之间联动不够。农村基础教育的发展不仅是教育内部各项政策协调作用的结果,更是各项国家政治、经济和文化政策共同支持的结果。因此,必须将农村基础教育政策置于社会发展战略的宏观视域中考虑,使之和各项社会政策发展相辅相成。改革开放以后各个时期的教育战略方针往往对高等教育和城市基础教育政策发展提出了具体要求,却较少地与农村基础教育挂起勾来,一方面高喊要科教兴国,另一方面却将农村义务教育置于边缘,将其发展推给承受能力最弱的乡镇县级政府。可见,整个国家教育发展战略与农村基础教育政策之间有脱节之嫌,缺乏及时的、同步的、实质性的联动。不仅如此,农村基础教育政策的创新相对其他农村社会政策也存在一定程度上的滞后。以分税制改革开始,乡级财政就由于税源减少陷入农村教育资源投入不足的困境,在此期间诸如教育附加费、教育补偿之类政策的出台在一定程度上掩盖了乡级财政入不敷出的矛盾,当农村税费改革开始实行时,被掩盖的问题一下子浮出水面,才督促我们不得不转换政策思路,对农村义务教育经费投入体制做全面的思考。
  其二,政策系统内部协调性和完整性不够。农村基础教育政策系统包括教育目标政策、教育经费政策、课程政策、教师政策、行政政策等等,它们相互影响、相互补充,形成一个彼此相关和互动的整体。长期以来,我国农村基础教育政策中存在的一个突出问题就是头痛医头,脚痛医脚,割裂各项子政策之间的联系。上个世纪90年代就曾出现了个别地区追求教育政绩,将教师工资拿来维修改造农村中小学校舍,导致了农村教师工资拖欠严重,造成了极坏的社会影响,这种做法无疑是拆东墙,补西墙,子政策之间协调产生矛盾的结果。联系当前实际,农村基础教育新课程改革正在轰轰烈烈的开展,其所体现的教育思想是:积极发展学生的个性,把情感、态度和价值观作为重要培养目标等。随着实践的深入,改革呈现的问题也越来越多,尤其是教师方面的挑战尤为严峻,教师专业化发展必须得到关注。这就需要我们制定和实施更为有效的教师政策,保障农村教师整体质量的提高。如何在充分考虑单项政策科学性和可行性的同时,加强系统内部政策之间的协调与互动,使政策系统的效应最大化,这是当前我国农村基础教育政策系统创新所必须面对的课题之一。
  2、执行主体的失范行为影响政策目标的实现
  制定教育政策的目的在于通过它的有效执行而实现其政策目标。然而,受诸多因素的影响,教育政策在实际执行过程中,往往会出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象,即我们这里所说的政策执行失范。结合改革开放以来我国农村基础教育政策执行实际,其失范主要体现在以下方面:
  首先,因功利性倾向导致对政策变相执行。长期以来我国对农村基础教育事业的管理主要是依靠行政部门的政策,行政政策的指导性和非强制性在一定程度上削弱了对地方政府的约束力度。部分地方政府功利化倾向严重,如:在中央明确提出加大教育投入“三个增长”的明确要求之下,地方政府根据自己的利益一方面向上面讨价还价,要求扩充编制、增加预算,另一方面,却为了取得政绩,热衷于“面子工程”,不舍得向农村基础教育投资,弄虚作假、瞒报虚报。再比如,个别地区特别是一些贫困地区打着执行教育附加、教育集资政策的幌子,向农民乱收费,在国家三令五申治理乱收费以后,又开始截留、挪用农民按规定缴纳的教育经费,更有甚者将拖欠农村教师工资当成心安理得,堂而皇之地将这些本应用于教育的资金投入到所谓的收益大、见效快的政绩工程上去。当然,这些现象的发生与各个地区经济状况有很大的关系,但我们必须承认的是,很大程度上还是个别政策执行主体价值取向上出了问题,功利心理的作祟使得“变通”办理或软拖硬抗成为政策执行过程中屡禁不止的一大突出问题。
  其次,因认识缺陷导致对政策片面执行。如果将功利倾向下变相执行政策的行为当成是政策执行主体的有意为之的话,那么因认识缺陷导致的政策片面化执行在某种意义上也许算是无心之失,其产生的主要原因是由于执行主体主观认识不足导致的对政策理解错误和把握欠缺。例如上个世纪90年代,一些地区在执行农村素质教育政策之时,错误地将实施素质教育等同于多开活动课,多设兴趣小组,结果课堂教学仍然是教师满堂灌,考试依然是惟一的评价标准,学生的创新精神和动手能力依然不被重视,结果出现了“轰轰烈烈喊素质教育,扎扎实实办应试教育”的尴尬现象。还有,为响应中央提出的“加强办学质量,提高升学率”的号召,个别地区竟然在农村中小学进行所谓的资格选拔考试,成绩未达到一定标准的不准参加中、高考,以牺牲后进学生受教育权利的方式提高参考学生整体水平,人为地促进升学率的提高,曾一度在当地乃至全国造成了恶劣的影响。类似的例子还有很多,如果这样的问题不解决,那么,农村基础教育发展面临的问题恐怕就不是政策创新所能解决的了。如何切实提高农村基础教育政策执行主体素质和专业能力,值得我们每一位决策者思考。
  3、合法性程度的有限引发政策定位的思考
  关于公共政策合法性的概念我们可以从两个层面来理解:从政治学意义上来看,公共政策的合法性是指公众对公共政策的认可、支持、遵照及执行;从法律意义上来看,公共政策的合法性是指公共政策从制定到执行的整个过程都要合乎法律的要求,不能违背法律的意旨,即公共政策过程的合法律性。而实质上,改革开放以来我国的农村基础教育政策从这两个意义上理解都存在合法性危机问题。
  首先,农村基础教育政策受众对部分政策认同度有限。究其原因有三:其一,传统文化及思想观念对政策合法性的影响。在我国的广大农村,应该说追求教育是农民自发的心理需求,但“重男轻女”的传统封建思想也在众多农民心中同样根深蒂固,于是,在农村义务教育最初的推行过程中就出现了部分农民“以身试法”,不送女孩上学的现象。到了上世纪90年代,农民对教育的自发渴求在现实的经济条件、巨额的教育投资面前逆反背转,“读书无用论”在部分地区又有所抬头,这一部分人对国家的相关政策置若罔闻,甚至消极抵触。其二,政策过程中低水平的公民参与。公众产生认同感的最有效、最重要的方式就是直接参与公共决策过程。长期以来,我国教育决策模式主要是一种单向度的政策模式,农民没有表达利益诉求和影响决策生成的能力和渠道,缺乏主体意识,对政策的理解与执行处于被动,从而降低对既有政策的认同。其三,政策地域适用情况也会影响到政策的合法性。在我国,由于经济发展水平的不一,各地区农村基础教育现状也不尽相同,必须根据各地具体情况实行有差异的基础教育发展政策,切不可简单的“一刀切”。好比在一个基础教育普及成问题、教师极其匮乏的偏远山村推行素质教育,显然是不合时宜的,这样的政策在当地认同度显然不会高到哪里去。
  再者,农村基础教育政策总体合法律性水平有限。其一,个别政策执行者侵犯公众利益,削弱了政策的合法性。农村基础教育政策执行存在的失范现象,个别政府的“寻租”行为会大大降低农民对政策的认同,甚至引发政治合法性危机。其二,政策法制化水平的偏低,约束力不够,降低政策合法性。改革开放以来专门涉及农村基础教育方面的法律少之又少,不免让政策利益相关者觉得缺乏法律支持和保障,而行政指令指导性和非强制性又在一定程度上削弱了政策的约束力度,使得各种失范行为有了可趁之机。笔者认为,在当前全面制度革新的大前提下,解决好农村基础教育政策的合法律性问题是提升我国农村基础教育政策创新水平的当务之急。

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