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境外反哺农业的经验教训与我国新农村建设

发布时间:2015-09-29 09:02

  摘要:发展是人类社会的永恒主题,而怎样发展特别是怎样实现城乡共同发展,却是许多国家、地区曾经或者正在力图解决的难题。由于这样或那样的原因,世界向我们展示了一幅丰富多彩的历史画卷,一些国家和地区工业反哺农业的各种理念、措施,为我国新农村的建设及实现又好又快的科学发展提供了宝贵的经验教训。

  关键词:政治博弈;政府主导;利益分化;新农村建设
  一、欧美历史启示:政治博弈中的长效机制逐渐形成
  欧美国家扶持“三农”发展,从而实现城乡共同发展的历程,就是一部通过政治博弈,达到社会集团之间利益整合或妥协的历史。在这个进程中,使得利益天平逐渐向“三农”倾斜,从而形成一种反哺农业、建设农村的长效机制。欧美国家的这种历史进程表明:
  1.社会要坚定反哺信念。首先,反哺“三农”、实现社会均衡发展,是现代化进程中的一般规律。农业是百业之母,但时至今日,由于农业生产依附于自然的诸多特点,特别是基本生产资料——土地的不可转移性,在很大程度上制约了农业不能像工业一样,通过科技发展迅速获得日新月异的生产力。在利益差距日益拉大的残酷现实中,如果没有外力作用,资源大量流出以及由此导致的农业萧条、农村凋零、农民贫困就是一个必然结局。因此,为实现社会均衡发展,反哺“三农”同样也是一种必然选择。其次,反哺“三农”、进行利益整合,是实现社会和谐的重要举措。在欧美国家,把社会集团之间通过政治博弈达成利益妥协视作理性行为,并不是不光彩的事,而如果形成僵局或冲突恶化则实属无奈或不智。我国封建社会存续漫长,****思想影响很深,人民不善利益表达,社会也没有形成崇尚民主的氛围,在政治舞台上,不管是那朝那代,更没有大规模利益集团在制度内达成妥协,以确定国家大政方针的先例。不仅如此,在处理国内问题上,长期以来还造成妥协是软弱,流血即光荣的偏见。在这种历史沉淀下,马上指望农民作为一个利益集团,在制度框架内采取规范的诉求方式来谋求自身利益实现是不太现实的。通过执政党的先进性和前瞻性以及社会各界努力,将认识转化为行动,反哺农业、建设农村,才能达到长治久安。再次,反哺“三农”,不仅是当前的经济问题,而且是长远的政治、社会问题。建设新农村,首先是一个如何通过推进土地规模化、集约化经营,加大科技投入,提高农业综合生产能力,实现农业现代化的问题。然而,我们决不能因此而忽视广大农民的生存和发展状态,就是说,在农村基层民主、农民意愿表达、农民职业转换,以及农村教育、卫生医疗、社会保障、生活设施等公共产品供给的政治、文化、社会方面,同样应加大反哺力度。
  2.农民要提高利益表达能力。首先,农民要增强作为一个社会集团的凝聚力。按照乔治·斯蒂格勒的经济规制理论和曼瑟尔·奥尔森的集体行动理论,要增强凝聚力,关键是最大限度地促进农民完成职业和身份的双重转换,一句话,就是要减少农民。一般来讲,人们转变了职业就意味着身份发生了变化,但中国农民除了如参军、考学、提干等制度内迁移符合这条定理外,其他转换途径与身份变化没有多少关系,其依据主要还是户籍制度,要整合这种局面,还有赖改革的深化和创新。其次,农民要习惯以合法渠道表达利益诉求。长期的封建****压迫,使农民利益表达欲望受到抑制,不善于在体制内表达自己的利益诉求,而寄希望在制度外寻求解决办法。在政治博弈和阶级斗争领域,如果说欧美国家社会集团的利益表达方式主要是制度内的逐渐疏导型,那么历史上中国在这方面则主要表现为体制外的积累爆发型,即时常爆发的农民起义。尽管中国自古就有“千里之堤,溃于蚁穴”的警句,但囿于封建制度的极端狭隘性和自利性,这种理性长期以来也只能是作为以社稷安危为理由,来力谏君主行善积德的所谓忠言,而不可能渗入到体制的深层而转化为制度框架。以这种历史背景叠加到以法治国的今天,我们深感历史沉淀的厚重:民族未来的希望,还需要全体中国人的共同努力。再次,农民要提高合作组织利益表达的有效性。欧美国家的农民组织既是一个经济组织也是一个利益集团,是农民表达利益诉求的重要工具。在中国,改革以来各地农民纷纷自发成立了各种专业性合作组织,虽然被其纳入的农户数较庞大的农民基数微不足道,但在市场经济中发挥着越来越重要的作用。问题在于:这种民间性、区域性的农民合作组织利益表达功能较弱,远没有发挥其应有作用。当然,国家也并没有明确其应有地位,更没有形成像工会、工商联等组织那样,既有较高的政治地位,又有着庞大的组织系统,这就使得农民合作组织边缘性愈加明显,从而影响到农民意愿表达的有效性。
  3.政府要将反哺措施落到实处。首先,公示于民,重要反哺措施法律化。欧美国家反哺“三农”的显着特点,就是以立法方式将农业政策具体化和可操作化,在修改法律以前不可随意变更,其好处在于:有效维护了政府的公信力和政策的严肃性,使得反哺得以持续进行。其次,完善制度,创新组织体制机制。欧美国家一般都有发达、成熟的市场经济体系,比较高效、廉洁的行政管理系统,微观主体也非常理性而强大,政策的触角不会、也无必要太过深入,只要大政方针对路,一般就能收到良好效果。我国则不然,虽然社会主义市场经济体制已初步确立,但对于市场机制的许多前提,我们还没有完善应对的制度建设,如经济人假设,由此导致的个人利益、部门利益、局部利益至上,以及重复发生的自利性政策变通,资源或款项的截留、挪用、变更甚至贪污,使得中央政策再好,到基层也变调走样。因此,改革旧体制重要,建立新体制更是当务之急。再次,科学实施、灵活运用农业政策工具。当前即使是取消了农业税、加强了支农力度,与欧美农民相比,中国农民从财政得到的收入还是微不足道的,这说明农民生活水平的提高,主要取决于他们从市场获得的收入。因此,在西方行之有效的做法,对中国就未必管用。可行的办法倒是:统筹安排,综合谋划,农民、政府和社会共同努力;同时灵活运用各种政策工具,在输血即加大资源投入,造血即搞活农村经济,活血即减少农民数量上动脑筋、下功夫,方能达到预期效果。
  二、亚洲经验借鉴:政府主导下的城乡关系调整
  20世纪中期以来,亚洲一些国家或地区在西方文明示范下,步入了快速发展轨道。日本虽有些例外,但也是在二战炮火废墟上,重新开始工业化的。在这些国家或地区现代化获得迅速进展的同时,农业与农村的问题也逐渐暴露出来并极大影响到整个社会发展进程。为此,这些国家或地区在政府主导下主动进行政策调整,及时转变过去以农补工的做法,反哺农业、建设农村,并逐渐实现了城乡协调发展。亚洲经验表明:
  1.要保持“三农”政策的延续性与灵活性。韩国、日本和台湾扶持农业、建设农村的一个显着特点,就是保持了“三农”政策的稳定性和连续性,并根据实际变化及时加以调整。我国则有着深刻教训:一方面,改革前我国农业、农村工作的重心缺乏稳定性。国内舆论一般将1950年代新农村建设的非持续性和效果不理想,归结为以运动形式搞经济建设,笔者认为欠妥。且不说韩国的新村运动就是以运动形式取得了预期效果,就是延安时期我党号召的大生产运动获得的巨大成功,不也是以运动形式搞建设吗?从根本上讲,搞运动只是手段,并非关键。如果要总结教训,反倒是没有将1950年代的新农村建设运动进行到底,就是说,当时农村工作的重心不仅没有延续性,而且发生了根本变化:从经济建设转向政治斗争。另一方面,改革后我国“三农”政策缺乏灵活性。联产承包责任制的实施,极大调动了农民的积、极性,粮食供应也从短缺走向过剩。但与日本的“农民问题解决了,农村问题解决了,但农业问题还没解决好”恰恰相反,我们则是“农业问题基本解决了,但农村问题、农民问题还没有解决好”。许多学者把原因归咎于现在的市场机制效应和过去实施的、现在仍部分存在的“以农哺工”和城乡分治政策,是有道理的。但根本问题也许是:长期以来,我们是不是漠视了农村社会发生的巨大变化,还沉浸在当初农村改革成功的喜悦里呢?是不是以为联产承包是包治农村百病的良方,而忽视了“三农”政策的创新呢?
  2.从多个层面协调推进农业产业化。现代农业是一个大农业概念,从纵向看,包括产前、产中和产后3大部分;从横向看,则有精致农业、有机农业、生态农业、休闲农业等之说。因此,突破传统观念,从全方位考察、以工业化理念谋划、从多个层面协调推进农业产业化是极为重要的。况且,农业是我国绝大多数农民安身立命之本,精心打造现代农业,提高农业综合效益,对于推进新农村建设有着关键意义。韩国、日本和台湾的现代农业已步入世界先进行列,有许多方面值得借鉴。如韩国早在1997年就制定了《环境亲和型农业育成法》,通过加大新技术的培训力度,培植农业示范户,发展生物技术和环境亲和型农业相融合的有机农业,提高农产品的附加价值,增加农民收入,并且通过开展“一社一村”的帮扶活动,使农村的自然部落转变为自然循环型和环境亲和型农村。台湾一贯重视农业的产前、产中和产后的协调发展,产前由农会提供周到服务和保护,使农民免受城市资本剥削;产中加大科技投入和实现农业机械化;产后大力发展食品工业、完善市场体系与流通体系等,而且台湾还在精致农业、有机农业、休闲农业等方面取得重大进展。日本农业现代化实现较早,而且在精耕细作上有着悠久传统,因而发展现代农业更是不遗余力。虽然其农民能保持较高生活水平,很大程度上受惠于政府的保护和补贴,但与其农业综合效益高也有极大关系。

  3.创新农业资金支持体系。我国农业生产所需的资金,原来主要是由农业银行和农村信用合作社提供。但随着4大专业银行改制和商业化,农行撤出了农村业务领域,而农村信用社规模较小,并且其业务也大都向城市延伸,看不起利润低、收益慢的农业领域。后来虽然成立了农业发展银行,然而由于各种原因,其业务定位也是不清不楚。于是,农业与农村成了金融资金流人的“真空”,从而也导致各种非法融资猖獗。在财政税费方面,由于1980年代中期以来乡镇机构过度膨胀,又没有财政来源,只好向农民伸手找饭吃,因而造成民怨沸腾。现在虽然取消了农业税,而且增加了各种有关农业的补贴,但由于农民人口基数大,这些收入对农民来讲是杯水车薪。可以说,目前农民外出兼业和打工形成的资金流入,是支撑中国农村发展的重要支柱。日本、韩国和台湾在资金支农制度上有许多经验值得借鉴。例如,可以借鉴台湾的办法,设立农业发展基金,审时度势决定支持农业、农村的方向。总之,新农村建设要取得持续成效,最基本的政策性金融和财政支持是不能少的。
  4.大胆鼓励各类农民合作组织发展。纵观世界各发达国家农业与农村的发展历史,农民组织的作用实在是太重要了,不可想象在一个没有农民组织的国度里,一盘散沙的个体农民可以凭各自的“匹夫之勇”,在社会各强大利益集团的博弈中,能谋求到较好的经济收入和较高的社会地位。事实上,在存在各种农民组织的国家里,农民组织之间可能存在某种竞争关系,但是在代表农民利益方面却是高度一致的。这也许就是一种机制,因为如果某个农民组织不能赢得农民的满意,就意味着丧失了自身存在的根基。就日本、台湾和韩国而言,其农民组织都是忠实地履行着农民的代言人和服务者的角色。如日本农协作为农民的合作组织,在组织农民从事农产品生产、加工、销售,向农民提供生产资料购买、金融贷款、技术指导等服务以及促进农村发展中发挥着重要作用。台湾农业与农村的发展,与农会作用的积极发挥及其与当局的密切合作也是分不开的,而且台湾经验表明,只有通过农民自己组织的努力,农业发展与乡村建设才能被有效推动。时下有人以中国农民缺乏“忠诚”、“合作”和“信任”为由,认为在我国成立农民组织没有文化支撑,显然,这是一种肤浅而不负责任的言论。
  5.大力拓展农民兼业化渠道。在现代化化进程中,农民非农化意义重大,但各国走过的道路却不尽相同。英国是通过“羊吃人”以及“血与火”的这段历史,把小私有者的农民强迫变成一无所有的无产阶级来完成的。在日本和台湾,二战后的土地改革虽然消灭了靠剥削为生的地主阶级,但是又创造了如汪洋大海般的小农经济。由于这些国家或地区面积狭小,随着工业化、城市化的加速,土地升值很快,在这种情况下,尽管其产出的效益越来越低,农民还是不愿放弃土地。然而,农民自己却创造了一种减少农民的折衷办法,这就是兼业化。事实上,农民兼业化在影响土地规模效益的同时,也起到了减少农民的效果。在我国,农民不愿放弃土地的原因,可能是附着在土地上的福利功能。就是说,农民若是没有找到稳定而有保障的职业,是不会轻易放弃自己安身立命的基础的。因此,在稳定家庭经营的前提下,创造条件鼓励农民兼业化,不失为眼前减少农民的一个可行办法。实际上,乡镇企业曾经是农民兼业化的主要途径,外出打工次之,然而随着乡镇企业的没落,外出打工或自谋出路就成为农民兼业的主要途径了。以此而论,彻底清除阻碍城乡融合的政策死角是何等紧迫,因为拖着一个庞大农民群体尾巴的国家是无法真正实现现代化的。
  三、拉美教训汲取:利益分化中的经济社会危机
  拉美国家曾经是发展中国家竞相摹仿的样板,如今却在贫富悬殊与社会危机中彷徨。拉美模式作为一个典型的负面案例,说明贫富严重分化倘若得不到有效遏制,就必然会出现社会动荡与危机。近年来中国掀起了一股拉美研究热潮,这决非无因而起,而是与我国在发展中遇到的诸多疑难问题有莫大关系,同时也说明,拉美国家的许多教训,确实有我们值得汲取的地方。
  1.应以大多数人受益为改革导向。以拉美为鉴,来审视我国社会结构在改革中所凸现的裂痕,理当引起我们对改革价值导向的再思考。一方面,应树立正确改革价值观。改革初期“效率优先,兼顾公平”的导向,对于改变当时根深蒂固的平均主义观念有着极为重要的意义,然而在实践中却往往只重效率而忽略公平,造成一个时期以来社会在公平与正义的天平上失衡。在一个思维僵化的社会里,提倡“效率优先”可以催人奋进;而在社会步入正常运转轨道后,则只有在公平和正义基础上建构的效率,才是真正可持续发展的效率。另一方面,要树立发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念。改革的过程就是利益再结构过程,其间当然会形成受益集团和受损集团。如果发展成果由大数人分享,社会自然会处于健康与和谐状态;倘若改革只是使少数权贵受益,则会引发人们对改革的不满,降低对改革的预期。而且:由少数权贵构成的利益集团一旦羽翼丰满,形成气候,就会不顾大局而坚定地维护自己的既得利益,从而加剧社会两极分化,滋生公众不满与愤怒情绪,进而使社会出现危机。这一点,拉美国家的贫富分化与政局不稳就是明证。因此,如果说拉美国家在这方面已是“病入膏肓”,那我们则是“千里大堤”,可能“溃于蚁穴”。以史为鉴,时刻保持清醒的头脑,对于我国的社会主义现代化建设事业只有百利而无一害。
  2.应整合城乡社会分化态势。拉美社会转型的结构特征,并不是体现在农民作为一个群体的集体衰落,而是表现为由农村社会内部的巨大分化而引发的城市移民潮。这主要是由于拉美国家普遍没有经历彻底的社会变革,在封建庄园制的基础上直接进行农业现代化,致使大批被剥离的农业剩余人口涌入城市谋生,结果又遭到城市排斥,无奈之下只好在城市周围自建贫民窟度日。我国改革开放前长期实行的“以农补工”和城乡分治政策,虽然在当时特殊的历史条件下是适宜的,但客观上也是导致“三农”发展滞后的重要原因。总的说来,目前我国城乡分化主要表现为农民群体的集体衰落,而重要原因,则是农业的弱质性促使资源“去农业化”,从而导致农民经济地位逐渐衰落,进而使得农民的政治、社会地位随之衰微而产生。亨廷顿认为,尽管农民的目标就是改善眼前的物质生活和劳动条件,但是农村主导集团所起的作用实系决定政府稳定或脆弱的关键因素,为此,应从全面的视角出发,在经济、政治、文化和社会各方面,提高国家政策供给的综合效应,反哺“三农”,统筹城乡发展。
  3.应推进城镇化健康有序发展。从拉美遭遇城市化困境看,农村迁移人口素质与工业化要求不匹配,现代化进程被极大压缩,以及农村人口增长过快,是客观原因;而人口过度集中于大城市而导致的尴尬局面,则与其主观因素(片面以农村人口的绝对减少来衡量现代化实现)有莫大关系。以拉美为鉴,我国农村迁移人口全部流入大城市肯定是不可取的,那么只能走大中城市与中小城镇并举的道路,然而近些年有些中小城镇的发展并不理想,原因就在这些地区缺乏经济活力,特别是没有产业集群支撑,小城镇成了空架子。其深层原因,恐怕与地方政府贪大求全以求政绩的思想有关。从吸收就业角度讲,众所周知,大企业远远不如小企业,许多国家把扶持中小企业不是看作一项经济政策,而是作为一项重要的社会政策,目的就在此。因此,要推进城镇化健康发展,关键是要将就业率,特别是提高农村剩余劳动力的就业水平,作为考核地方政府政绩的重要指标,同时出台相关配套措施,给中小企业提供一个良好的发展环境,以利人口素质与产业层次对接。在这样的基础上谋划我国城镇化发展,才会更加健康而持续。
  4.稳定联产承包适度推进规模经营。形成拉美城市病的一个重要原因,就是由于农业部门的专业化与两极化发展。拉美农业现代化是通过大地产者运用典型的西方模式,即土地高度集中和新技术吸纳来实施的。这样就会导致两种结果:一是农业就业大幅减少,许多农民流离失所;二是小生产者经营停滞不前或陷入困境。因而,拉美农村也就不可避免地出现严重的两极分化,大量农民陷入贫困或极端贫困,只好涌入城市寻找生机。由此来看,我们的家庭承包制,不仅具有调动农民生产积极性的经济功能,而且还具备稳定农民的政治和社会功能。然而,事物有一利就必有一弊。一家一户的小块土地经营模式,与现代化大生产理念是格格不入的,机械化难有用武之地,成本降不下来,技术引入也缺乏特别动力,规模效益更是无从谈起。因此,在这两种趋势形成的紧张中,在追求效率与维护稳定之间,确实需要有更大的智慧、更高的谋略与持久的恒心。一方面,要创造条件引导农村剩余劳动力有序转移,尽可能减少农民,并使他们不再是农民;另一方面,还要促进土地向农业能手集中,根据实际适度推进土地规模经营。总的来说,就是要实事求是、把握好分寸,而且这个过程不可能一蹴而就。
  总之,在新农村建设问题上,尽管各国提法不同,采取的方式也各异,但无论是欧美发达国家,还是二战后亚洲的新兴工业化国家或地区,莫不是结合各自情况,采用各种形式反哺农业、建设农村,以实现工农、城乡协调发展。这就是说:在现代化进程中维护好、保持好这种态势,是实现经济持续增长与社会和谐发展的根本保证。同时,拉美经验也表明,如果在社会转型中舍本求末、片面追求现代化的表象而忽视其实质,将会酿成难以补救的、灾难性的后果。

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