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青口镇农村社会养老保险模式初探

发布时间:2015-10-15 09:35

  摘 要:在对青口镇养老保障现状进行相关调查研究的基础上,青口镇家庭养老、土地养老和集体养老三种模式保障功能被严重弱化,老年人生活状况不容乐观;同时,从劳动力流动、政府职能缺位及社会保险缺失三方面分析了养老困境的成因;并较充分考虑制度实施对象范围、筹资及给付、基金管理运营等,对青口镇农村社会养老保险模式进行了探讨和研究。

  关键词:青口镇;养老保障;农村养老保险;模式
  青口镇地处闽侯县与长乐市接壤地带,是农村地域依赖工业发展而逐渐实现城镇化的典范。随着工业用地规模的急剧扩大,该镇出现了许多失地农民群体,农村老年人生活保障亟待解决。
  一、青口镇养老保障现状
  1.家庭养老:所谓家庭养老,即以家庭为单位,由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式,主要内容有经济上供养,生活上照料和精神上慰藉三个方面。据调查,青口镇每百个农户中就有60户是子女和老人住在一起的情况,75%以上的老年人主要由子女照料,[ZW(DY]第一阶段研究成果.他们走上的生活路——青口镇家庭收入与老年人保障状况的调查。[ZW)]家庭养老依然是青口镇地区最主要的养老方式。随着社会转变和经济转型,该镇家庭养老保障功能愈显弱化,具体表现在经济供养上,家庭收入一般先满足小孩的生活、教育支出等需求,再满足青年夫妇自身的基本需求,之后才会考虑到老年人的生活需求,老年人在现代小型化、核心型家庭中经济供给凸显边缘化倾向;在生活照料方面,约57%的子女因外出务工,不常回家等原因无暇照顾老人,其中33%的子女还把孩子和家中家务留给老人,①老人生活负担沉重;在精神慰藉方面,因子女思想价值观念的变化和对新的生活方式的追求使得老人与子女之间缺乏感情交流,其精神慰藉难以实现。
  2.土地养老:土地在农户家庭生产经营活动中始终扮演着生产资料和生活资料功能的双重角色,是农民养老的主要基础和经济支柱。近几年来,青口镇工业化规模急剧扩大,在各类工业辐射范围内的村庄(宏四村、宏三村、农光村和付竹村等),农民耕种的土地几乎全部被征用。许多农民顿时成为“务农无地,上班无岗,低保无份”的“三无”群体。绝大部分老年人因脱离土地而失去创造收入的机会,生活上对外界货币性供给的依赖性增强,经济上供养来源缺乏稳定性且隐藏风险。截至2006年,青口镇工业投资开发区规划用地面积1 000公顷,[ZW(DY]闽侯县青口投资区管委会。申请保留开发区基本情况表,2005。[ZW)]全镇约70%的耕地、园林或草地将都被征用。按该镇农村各类土地年平均经营收入1.033万元/亩[ZW(DY]青口镇农村经济收益分配统计表(1-1)农村经济基本情况统计表(5-1)2007-01-01。
  3.集体养老(失地保障):青口镇集体养老方式以行政村为单位,将祠堂改造为敬老院向各村庄的55岁以上老年人提供娱乐场所和老年服务。但是,由于集体经济力量薄弱及镇政府的不重视等因素导致敬老院养老保障功能名存实亡,许多村庄敬老院竟成了年轻人赌博的避难所。据了解,该镇39个行政村的敬老院中,功能发挥较充分的仅有幸福村一个,敬老院集中式供养的保障功能基本缺失。另外,自征用土地以来,政府除给予一次性土地补偿金外,在部分征地的村庄内对55岁以上的老年人每月发给一定数额的养老金或口粮补助费(50元/人•月、200元/人•季度、100元/人•月、110元/人•月)①,但由于覆盖范围(覆盖率只有12.8%)相当有限和给付标准不统一、给付水平不高等因素,其保障作用并不十分有效。
  二、青口镇养老保障现状成因分析
   1.农村劳动力的流动和思想观念的多元化造成家庭养老功能的弱化
  城镇化、工业化建设过程中农村劳动力流动的增强,农业人口非农化的加快成为农村发展的主流动力。在青口镇人均土地日益减少和农业劳动低效益等客观情况的驱使下,大量农村青年劳动力离开农村奔向城市寻求工作,使得农村地域内老年人的供养人力不足,老年人生活无法得到照料,甚至于青年劳动力脱离农业生产以后,老年人不得不承担照顾孙辈和整理家务的重担,青年人和老年人之间似乎形成了类似于“劳动合同”式的养老契约,家庭养老保障功能发生扭曲。
   2.政府养老保障职能的缺位使农村养老保障功能难以充分发挥
  养老保障是农村社会保障体系的重要构成部分,是维系农村经济持续稳定增长的重要条件。现在青口镇大多数老年人生活状况并不乐观,集中表现为失地养老金补贴标准过低且不具可持续性、非失地农民基本上无法得到政府补贴、只有家庭极其贫困的老年群体才可得到救济金。总体上看,青口镇为老年人提供的养老保障仍以社会救助为主,保障层次相当低,与当地城镇化过程中经济发展水平极不相适应。据统计,2006年该镇老年人人均月消费支出在200元以上的占90.3%,而政府给予补助的最高金额约100元左右,[ZW(DY]第一阶段研究成果,他们走上的生活路——青口家庭收入与老年人保障状况调查。[ZW)]保障水平根本不足以满足农村失地农民的基本生活需求。
   3.农村社会养老保险的缺失,制约着该镇老年保障工作向纵深式发展
  青口镇目前农村社会保障体系中除“五保”供养和农村居民最低生活保障外,社会养老保险仍处于缺失状态,其泛散而非制度性的保障状况使得农村居民特别是老年人的生活质量没有得到切实改善,相对贫困人口数略呈有上升趋势。
  三、构建青口镇农村社会养老保险模式
  (一)青口镇农村经济发展的主要特征和保障需求
  从收入水平角度来看,2007年青口镇农民人均年收入6 080元,人均年消费支出3 578.96元[ZW(DY]闽侯县政府政府工作报告,2007,(12)。[ZW)],人均纯收入约3 500元。而据福建省统计数据显示,全省人均纯收入约为2 132.76元,青口镇地域人均年纯收入远高于全省平均水平,经济基础较好。与此同时,城镇化带来了市场经济的快速发展与农民害怕承担风险的心理间矛盾增加了农民对社会保险的需求,调查显示,高达89.9%的中年农民对实施农村养老保险的态度是赞成的。① 

   (二)青口镇农村社会养老保险模式设计
  1.实施对象
  (1)种养农民,指从事传统农业活动,主要依靠土地收入为生的农民,约35 500人;(2)农民工,指在乡镇企业或流入城市从事非农产业,但又受户籍制度局部约束,非完全脱离土地关系的农民,目前总量约20 000人;(3)失地农民(不包括种养农民、农民工),指因工业占地而失去全部或部分耕种土地的农民,其总量为6 000人,占全镇农业劳动力8%,且每年以2%~3%的数量增加。②
  2.筹资及给付
  实施对象的多元化特性决定了筹资及给付的多样化。
  (1)农民工——根据从事劳动的地域范围和流动性特点,大致可分为乡镇企业职工和城镇企业职工两类。针对进城的农民工,应强制其参加城镇职工养老保险或试点中的城镇居民养老保险,缴费实行国家、企业和个人三方共担原则,给付标准为上年度城镇农民工平均工资或城镇人口最低工资的一定比例,劳动关系转移时个人账户储存额和统筹账户部分可转化成各类型群体养老保险模式中相应的缴费年限而随之转移;对于乡镇企业职工则应该依靠县政府、镇政府共同制定专门法规政策强制实行参保,具体要依据全镇企业和农民工的经济承受能力来确定缴费比例,遵循政府,企业和个人三方共担原则,缴费满一定年限后,可按乡镇企业职工上年度平均工资一定比例取得养老金待遇。
  (2)失地农民——其参加养老保险条件并不是以就业后的劳动关系为基础,缴费基数也非以工资收入为依据,对其实施保障更重要是强调政府的责任。因为土地经营收入是农民进行养老储蓄的主要来源,没有了土地,其最基本生活水平就失去了可靠保证。失地农民的筹资形式可由“县政府从土地出让金收入中列支、镇政府从土地补偿费中列支及农民个人缴费三个部分按合理比例(比例应适当体现补偿性质,以激励农民的参保积极性)构成,建立以个人账户为主体,集体统筹后备金账户为辅的筹资模式,给付标准实行“个人账户/120+政府补贴”的模式,其中政府补贴实行维持被保险人基本生活待遇与当地经济发展水平相适应的补足差额制度,补贴资金大部分来源于集体统筹后备金的投资收益,辅之以公共财政列支。
  (3)种养农民——坚持农民自愿和个人账户相结合,政府通过实行缴费补贴、基金贴息、待遇调整、老人直补等多种参保补贴方式,建立个人缴费、政府补贴的筹资机制,引导农民参保。其中政府缴费补贴的资金投入以公共财政支出的方式划入“个人账户”,并对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。同时,由于种养农民生产的周期性和收入的不稳定性等特征,允许农民按月、按季度、按年度等多种灵活缴费方式进行缴费,并适当根据全镇种养农民的家庭收入的一定比例,设定一个定期变动的缴费基数(如:南平延平区缴费标准按上年农民人均收入的100%~300%为基数,按基数的18%进行缴费),制定较为科学的缴费比例筹集资金。其给付待遇上考虑完全取决于个人账户积累额及其投资收益,超过法定领取年限的养老金给付由县、镇两级政府承担。
  3.基金的管理运营
  鉴于商业保险与农村社会养老保险在发挥社会“安全网”和“减震器”的功能上存在一致性,在现阶段青口镇保险资源几乎缺失,开发潜力相当大的前提下,应该鼓励农村社会养老保险基金管理由政府和商业保险公司相合作,以求充分发挥政府集中管理和私营竞争管理的优越性,推进基金管理的公共化与私营化紧密结合,并建立有效的激励机制和监督制衡,可以很好地克服“所有者缺位”问题,也能够通过消除政府垄断,强化市场竞争,提高养老保险基金的收益率。
  在政府与商业保险公司合作的管理模式下,青口镇政府主要负责相关政策的制定,保险费用的筹集以及资金投资营运方面的监督;而商业保险公司负责经办养老保险业务和管理养老保险基金(这样就实现了行政管理与基金运营相分离,推动了待遇支付的社会化,有效减少拖欠现象,一定程度上提高农民参保积极性。)当基金发生盈余时商业保险公司可在一定限额内按一定比例提取;若发生亏损,由政府与保险公司共同分担。
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  参考文献:
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  [2]阳义南.四支柱模式:农村养老保险体系研究[J].农业经济,2004,(4).
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  [4]李迎生.社会保障与社会结构转型[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
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