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试论对新型农村社会养老保险试点方案的思考

发布时间:2015-07-16 12:01

论文关键词:农村 社会养老 养老保险
  论文摘要:2009年9月1日,国务院发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,武艺新型农村社会养老保险试点。这标志我国农村养老保险制度建设进入了一个普惠制养老保障的新时代。然而,新农保还处于试点阶段,需要在实践中检验之后再去普及。因此,本文在充分理解《指导意见》内容的基础上,提出试点过程中应该注意的问题和建议。
  2009年9月国务院发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下称《指导意见》),确定从2009年10月起开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点,2009年试点范围为全国10%的县(市、区、旗),以后逐步扩大试点,到2020年前基本实现全覆盖。这一制度是保障9亿农民老后生活的基本制度,必须要有长远考虑和科学计划。《指导意见》确定的新农保政策是在总结我国20多年农保制度探索的经验和教训的基础上形成的,它在许多方面创新了我国养老保险制度,但是,新农保的《指导意见》毕竟是一个指导意见,它需要在实践中检验之后再去普及。各地在制定具体实施办法的时候,要方向正确、方法合理、手段得当,尤其要注意以下几个问题。
  一、坚持新农保的社会保险特征
  如图1所示,新农保采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式和基础养老金与个人账户养老金相结合的基本模式。这是新农保两大创新之处。它强调了国家对农民老有所养承担的重要责任,明确了政府资金投人的原则和要求,这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别之一。
  新农保制度的定位是社会保险,而且试点的基本原则已经明确为“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。那么,在制度实施中就要检验是否真正做到了这一点。如果现行农保制度实施过程中,偏离了这个方向,违背了这个原则,就要造成很大的改革成本,付出很大的代价,甚至要重蹈老农保的覆辙。
  首先,基础养老金应该无条件发放。这样才真正做到公共财政均等化,社会保险全覆盖的目标。尽量取消个人缴费和子女参保等捆绑式条件,否则就要歪曲新农保的真正性质和价值。地方财政的补贴也应该做到均等化,用于激励机制的部分尽量减少,应保持在所缴保费的10%左右,最多不能超过20%左右,更多用于给全体农民的支出,让农民能共同享受到本地区经济发展的成果。通过中央和地方两级财政,解决地区之间和个人之间的差异。
  其次,要体现收人再分配和互助共济功能。尤其要重视那些收人低的农民。新农保政策关注重点在于老年农民最基本生活的保障。这对于贫困、家庭结构失衡、生活负担过重的农民最具吸引力。但现实生活的窘迫使他们虽然渴望纳人新农保体系却无力加入。现行农保有偏重有能力缴费群体的倾向。所以,在今后工作中,更注重低收人和没有能力缴费的那部分群体。
  最后,由于新农保的最大创新是引入了财政兜底的基础养老金,保证了农民基本生存权利,体现了社会保障的普惠性、公平性和基础性特征。但是由于指导意见规定新农保制度要先在10%的县试点,造成了试点地区和非试点地区之间的不公平。把本来要体现公平和普惠的制度变成了造成地区差异的制度。所以,这种以公平普惠为原则的制度不应该试点,即使试点也不能时间过长。要尽快实现全覆盖,避免造成试点地区和非试点地区之间的不公平,使全体国民共享经济发展的成果。
  二、养老基金的管理、运营与监督
  新农保的《指导意见》对基金管理和运营没有具体规定,在监督方面,也强调政府各机关的功能和责任,归根结底是在基金监督上,自己管自己,自己监督自己。不论怎么管理,怎么监督都跳不出政府的掌控。建议各地在运行中要有一套自己的管理、运营和监督方案,最好是能引用“第三方管理”或“第三方监督”的机制。可以考虑制度统筹在县级,基金管理一次到位实现省级管理。在省一级统一聘请专家组制定运营计划,管理监督运营。
  另外,个人账户资金的保值增值是新农保制度的最大“软肋”。从表1可以看出,5年中,1年期存款利率平均为2. 74 %,而农村居民消费价格指数平均为4. 08 % ,  1年期存款利率远远跟不上农村居民消费价格指数上涨的幅度。如果在2004年1月存入100元,按1年期存款利率以复利的形式计算,到2009年1月,实际上已经贬值7. 18%,只剩下92. 82元了。
  
  新农保中的个人账户积累额会随着制度的普及而扩大,基金额度越大,保值增值的压力就越大。如果不保证保值增值,其亏损部分只有政府财政负担,或者由农民负担。但是不论谁来承担都会减少制度的吸引力,影响制度的可持续性。江苏省把基金的60%用于投资运营,40%用于风险准备金,其收益率达到了4. 5 %,只有这样才能基本上达到基金保值。
  另外,考虑目前保值增值方法和手段等问题的困难,可以考虑用地方政府的补助金来解决保值增值的问题。老农保中,政府补贴2. 5%的利息。这种做法在制度建立初期可以先引用。随着制度的成熟,保值增值的问题解决了,地方政府的补贴可以考虑用在更需要的地方。

  三、经办机构能力建设
  农保制度从1992年的《基本方案》实施开始,就是社会经办机构中的弱势群体。表现为机构不健全、经费不足、人员能力差等大问题。现在开始新农保的试点工作,不久就要普及所有农村地区。它将是我国覆盖人口最多的社会养老保险制度,需要有一套完整的管理体系和运营机制。由于制度内容不同,农保无法和城保建立同样的运营体系,所以,农保就要首先在机构建设上,有一套适合农保制度实施的管理体系和运行机制,这样才能促进制度的普及,实现全覆盖的目标。
  农保制度实行县级统筹,县级农保机构能力建设是最重要的。机构能力建设一方面要有硬件建设,另一方面,农保人才培养、普及宣传、管理信息软件开发等都要同时加大投人力度。政府应该高度重视并认真解决农村社保管理机构、人员、经费等问题,尽快将人员和工作经费列人同级财政预算。同时,建立一支高素质的管理队伍,尤其要加大人员培训力度。要加强信息化建设,研制覆盖城乡的社会保障管理信息系统,为统筹城乡社会保障制度提供技术支撑。乡和村一级的建设也不能忽视。把每个环节的机构和人才都准备好,才能使制度顺利普及,达到全覆盖的目标。各级政府应该把农村社保机构的人员和经费列人同级财政预算。
  四、建立新农保精确的预算办法和动态调整机制
  《指导意见》给出了现阶段的缴费标准和给付标准的计算方法。各地在实施过程中,要随着经济发展,逐步建立养老金浮动机制。包括保费的浮动和养老金的浮动。如果能用地方财政的补贴来建立本地区基础养老金调整基金是最好的选择。
  另外,养老保险制度的运行需要精确的计算,年度财政结算和养老金调整机制都需要专门人才和适当的方法来计算,应该有这样的人才机制和技术机制来支撑本地区的农保制度运营。新农保制度本身包含许多需要算清楚的账。现在我们能看到的,并且能够简单计算出来的是中央财政只需拿出财政收人的1. 8%左右,就可以在2020年实现基础养老保险覆盖全国农民。但这还不仅限于财政的问题,还有如农民养老保险基金的管理、财政困难地区的财政配套、基层社保人员的缺乏等问题。现在对有关养老保险费用的预算只是一个粗略估算,经济增长速度、农村人口老龄化进程、补贴标准等任何一方面的变动都可能对测算结果产生很大影响。因此建立新农保精确的预算办法和动态调整机制显得尤为重要。
  五、建立对新农保试点的评估和监控制度
  虽然国家颁布了《指导意见》,可是各地在试点过程中需要解决的问题也逐渐显现。例如,地方政府用于制度运作的经费不足、业务的进一步规范化、人才培养、机构体制的改善等。一个制度的完善就是在一步一步解决这些问题过程中逐步完成的。所以各地要及时调查研究试点情况,并及时对制度进行评价分析,并加以改进。同时也要建立合理有效的监控机制。保证试点顺利,尽快普及。
  六、新农保制度与其他制度的衔接
  新农保制度是农村社会保障制度的重要内容之一。而农村社会保障制度又应该是一个具有统一性、协调性和完整性的制度。新农保制度在农村社会保障中的定位、功能明确之后,要与其他制度更好地衔接。比如与五保户制度、农村低保制度以及农村合作医疗制度的衔接。其中,新农保的基础养老金与低保制度的衔接问题需要进一步明确。对于领取低保的农村居民,是把他们的基础养老金叠加在低保金之上呢,还是只能领取其中之一?如果只能领取其中之一,那么,他们应该领取低保还是养老金?针对这一问题的解决对策,各地在制定政策过程中需要慎重。对农村居民来说,领低保比领基础养老金合适。一方面低保金的平均额比基础养老金多2元,另一方面,低保户还可以享受其他待遇,如医疗救助、教育救助、住房救助等临时救助。而如果放弃低保去领养老金,就会失去各种叠加救助。基础养老金是政府给农民每个人的基本保障,是普惠和公平。由于基础养老金的财源和低保金一样来自税收,所以,二者没有本质区别。如果基础养老金比低保金高,应该停止低保金,而领取基础养老金。由于现阶段我国低保金比基础养老金高,基础养老金相对较低,建议不退低保,领取低保金,保证低收人者能得到其他救助。当基础养老金达到更高额度,能保证最低生活需求,就要让低保人员强制退保,去享受国家基础养老金。
  另外,新农保与城市养老保险和农民工养老保险的衔接也是要尽快做出决策的。最近《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》出台,并于2010年开始实施,这为农保与其他养老保险关系转移提供了可借鉴的方法和经验,但是,由于农保结构和城保结构存在根本区别,衔接起来要有一定难度,衔接的时候要保证农民的养老保险权益不受到侵害是最需要关注的内容。
  总之,整合农村社会保障资源,合理分工各个子项目应承担的责任和应发挥的作用,是新农保制度实施中不可忽视的一项重要任务。
  七、进一步完善新农保制度的建议
  社会养老保险制度作为社会保障一部分,是依法要求全体人员强制参保,进行收人再分配,确保基金保值增值的一种制度。换言之,是一种对不同时期的GDP进行合理再分配的社会机制。在中国,城市职工的基础养老金采用一种强制参保的社会统筹基金十个人账户的社会保险方式。而新农保采用自愿参保的税收方式的基础养老金+个人账户养老金的方式。后者难以界定是社会保险。因为基础养老金来自于税收支出,相当于政府的老年补贴,与低保制度性质相似。而个人账户部分是自愿参保的完全积累模式,与商业保险制度类似,也不是社会保险。所以说,从制度的性质上来看,城乡是截然不同的两种制度。新农保实际上是在老农保制度的基础上,增加了一个基础养老金制度。
  另外,新农保制度的可贵之处是政府财政的投人,这点是最值得评价的地方,但是政府的财政支出方式是值得商榷的。把政府的基础养老金和带有商业保险性质的个人储蓄养老金捆绑在一起,不是最佳选择。根据世界各国的经验,考虑中国未富先老的国情,在农村建立真正意义上的社会保险制度是必要的选择。建立保险方式的基础养老金制度,然后把老农保制度叠加其上的选择可能是农保制度最好的选择。

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