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改进公共管理是农村工作的当务之急

发布时间:2015-08-12 09:21

  农村稳定是我国社会稳定的基础,这不仅因为农村人口占我国人口的大多数,而且因为六千万跨省流动的农民工家在农村,只要农村稳定,城市中不稳定因素也会大大减少。

  村是农村行政的基层单位。政府的政策意图和农民的意愿要求都需要通过村一级去转达、去实行。因此村的公共管理状况是农村是否稳定的关键因素。同时,村公共管理状况又关系到农民的社会福利水平。在分户经营后,如何通过村的公共管理,使农民的利益协调,使众人的力量集中,已成为农村经济社会发展的一个至关重要的问题。本文根据课题组的调查,通过历史回顾与现状分析,对改进农村公共管理的迫切性和途径提出我们的看法。

  一、农民希望有人来管什么事?

  村庄是农民生息繁衍的聚居地。村庄的公共管理,就是为农民提供各种公共物品(包括物质形态的公共设施和非物质形态的公共服务)。

  我国村一级公共开支的规模相当大。根据农业部农村固定观察点办公室对分布于全国29个省、市、自治区的239个村的连续调查数据分析,1995年,样本村的平均村财务收入为48.6万元。〖引自农村固定观察点办公室《观察报告》1996年第4号。〗全国现有大约74万个行政村,如果以每个村40万元财务收入计算,村级财务收入总规模已达到了2960亿元,大约相当于当年国家财政收入总额的一半。

  但是,各地农村财务收入水平相差悬殊,而各地公共管理的水平更是相去甚远。当前80%以上的村庄公共物品的供给不能满足农民需要,更有少部分村庄处于“无人管事”的状态。以致农民批评村干部是“春抓结扎流产,秋抓催粮催款,平时啥事不管”。

  虽然各个历史时期农村公共管理的性质和方式不同,但是它一般包括以下八项内容:

  1.公有财产管理。历史上,不少村庄就有公田等共有财产,其收入用于祭祀等公共活动。合作化运动中,农村土地归集体所有,农村改革以来,集体仍负责土地的分配与调整,农户房基地的分配,果园、池塘、机动地等不适宜平均分配的集体土地的发包和管理,以及集体企业的经营管理。

  2.促进经济发展。农户势小力单,所面对的资本市场和产品市场又都不完善。解放前,农民在借贷、土地买卖合约等方面需要农村的公共管理者(乡绅或保长等)提供协助;公社时期,农民的生产和生活都依赖集体;改革以来,农民虽分户经营,但他们仍需要村集体在信贷、就业等很多方面提供帮助。

  3.基础设施建设。解放以前,一些地方的乡绅组织过架桥修路、修建灌溉设施的工作。解放后,水利灌溉等农田基本建设取得了很大成绩,但一般而言,农村的道路、供电、供水、通讯、电视接收等许多基础设施目前仍很落后,其建设需要村统一规划组织,并发动农民完成。

  4.发展公益事业。解放前,一些地方由乡绅牵头,兴办了教育等一些公益事业。但是,只有在人民公社时期,我国农村的公益事业才取得了长足的进步。目前,农村的基础教育、病残孤老的照顾和贫困户的扶助等都需要由村集体组织落实。

  5.维护社会治安。防范和处理刑事犯罪及各种扰乱社会治安问题,对外维护社区安全,历来是村公共管理的一项基本内容。

  6.民事纠纷调解。农民家庭、邻里、村人间在生活上总会产生一些矛盾、纠纷,农民希望村里能有权威出面,主持公道,加以调解,他们不愿意也不习惯诉诸法律,更不愿意矛盾激化,导致恶性事件发生。解放前这项公共管理的功能由乡绅、族老承担。解放后,则是村干部的一项重要工作。

  7.维护道德规范。农民生于村庄,长于村庄,比起法律约束,道德观念的约束对于规范人们行为更为重要。解放前村里的道德规范靠权威、靠宗族祭祀、族规家法来维护。解放后,农村的封建道德已经批判,但社区传统道德规范中的敬老爱幼、相互帮助等美德仍需要村集体来维护、发扬,作为人们相互关系的准则。村里的文化娱乐生活也需要村集体适当组织。

  8.完成上级交办的任务。政府的各项任务历来都需要通过村庄管理层下达到农民,并督促完成。目前的农村干部也必须完成如计划生育、征收税费、交售粮食和棉花及完成其它中心任务。

  上述八个方面都是村公共事务,但可以分为内部事务和国家任务两类。前七项属于村内部事务,其处理的好坏,关系每位村民的直接利益,是他们可以亲身感受到的。而第八项是国家要求农民完成的任务,虽然国家所代表的社会整体利益最终也将使农民受益,但对某些任务农民直接体会到的是管制,是付出。政府首先要求村干部完成各项交办任务,而农民则希望干部能管好村的各项公共事务。因此,虽然上级政府和农民都希望村里有人管事,但是农民侧重点显然与上级政府不同。

  二、农村现代化进程与公共管理

  自清末以来,面对帝国主义国家的侵略和掠夺,满清、北洋、民国政府都曾试图使国家现代化,其中的一项重要努力就是通过建立区、乡的政权机构将国家的控制向农村延伸。在这种国家现代化的努力中,村组织被赋予了双重职能,一方面要负责维持新学,修筑道路,并从事各种公共事业,另一方面则要完成上级政府从农村提取税费的任务。〖见杜赞奇:《文化、权利与国家》第56页  江苏人民出版社  1993〗

  但是,或者是为了筹钱赔款,或者是为了征集军费,政府向农村延伸的区、乡政权机构和村庄的保甲长们完全成了榨取农民收入的工具,而农村自身的公共事务则根本无钱无力去进行。解放前夕,******已经到了完全依赖保丁、民团的武力去征税拉夫的地步,农村社会矛盾的急剧激化,是导致******溃败的重要原因。

  解放后,经过土改,农民的社会地位发生了根本变化。随着人民公社的建立,国家政权向农村延伸的过程彻底完成了,中国农民结束了一盘散沙的状态。生产大队作为村的组织形式为农民提供了教育、医疗、五保户的赡养等公共服务。但是,生产大队不仅将劳动组织和收入分配纳入了公共管理范畴,在一个时期内甚至将农民的一日三餐也用食堂管了起来。同时,为了取得工业化所需积累,国家通过价格剪刀差从农村拿走了几乎全部剩余产品,这就使大队干部对公共建设和农民福利即使不是无暇顾及也是有心无力。农村的贫困状况使得村公共物品的提供和农村建设一直难于开展。

  人民公社改为乡镇体制以后,农村的公共管理一度曾比较混乱。一方面,农民分户经营和急速变化的外部环境使过去行之有效的许多工作方法失灵,村干部难以适应;另一方面,80年代政府的计划生育政策作为国策在农村大力贯彻执行,这一政策规定与农民的传统观念相冲突,村干部完成国家任务的难度急剧上升。因此许多地方村干部只是作为国家政策和各项上级交办任务的执行工具,而村本身的公共事务则很少主动去做。

  回顾本世纪以来国家政权与农村社区关系变化的历史,我们可以看到,国家政权向农村的延伸和国家对农村的控制已经取得了极大成功。目前的乡镇一级已拥有派出所、法庭、财政所等一套完整的政府机构,国家的意志在农村中一般能得到贯彻执行。但是这种成功却掩饰不了我们在村公共管理方面的缺陷。比起完成上级任务,村内部事务管理始终是一条短腿,这种不平衡的村公共管理只能在现代化的道路上跛行。

  三、改进农村公共管理的迫切性

  目前,农村内部事务的管理不尽如人意,与此同时农民对公共物品的需求却日益强烈起来,这是因为:

  首先,农村实行土地集体所有、分户经营的产权制度。1949年以前农村土地除少数公田外,都是私有的;人民公社时期,土地公有,且集体经营。而目前的双层经营体制与前两种情况不同,一方面,土地管理权集中,大到承包地调整,小到宅基地分配,都是公共管理的内容;另一方面,农户利益独立化,每一项土地管理决定都与它们的利益息息相关。

  其次,农村经济商品化迅速发展。随着计划经济向市场经济的转轨,我国农产品市场和要素市场不断发展。而公共资源,包括土地、水源、房产、果园、鱼塘的市场价值也大幅度提高,就连从前没有商业价值的荒山、荒滩,如今也成为农民致富的重要手段。当农地转为非农地时,其一次性收益更是以万元计。公有财产的市场价值越高,防止滥权贪占和保护普通村民利益的难度就越大。

  第三,农村人口大幅度增加。1996年,我国农村人口比1978年增加了15%,户数增加了35%。这就增大了社区内人口密度,加剧了资源的紧张状态,同时也增大了公共管理的需求。人口越增多,维持有限资源的公平分配和稳定社会秩序就越重要。

  第四,农村经济发展和农民生活水平的提高,使农民对公共设施和公共服务的需求也更强烈了。按不变价计算,1996年我国农民人均纯收入比1978年增加了2.3倍。农民不满足于落后的生活方式,要求改善生活质量,这在很大程度上不依赖于个人的收入而要看村的集体行动,如修路、供电、修建自来水设施等。同时,农民对维持农村社会秩序,提供更多就业和发展的经济机会的要求也更迫切。

  因此,改善公共管理是农村发展的客观需要,也是农民的迫切要求。然而,目前一方面是农民对公共物品的需求强烈,另一方面却是有效供给不足。这里不是指那些坏干部把持、侵吞集体财产,以致农民上告上访不断的村庄;也不是指那些村干部软弱,村里恶势力横行、欺压百姓,农民敢怒不敢言的村庄。这两类村庄在我国74万个自治村中还只占少数。但公共物品供给不足,不能满足农民需要却是相当多数村庄存在的现象。

  农村的公共设施远不能满足农民需要。许多地方农民住房翻新了,但门前的道路还是一下雨就满地泥泞。许多地方农民的收入已经可以购买洗衣机和电冰箱,但村里没有自来水,电压不稳定,所以农民有钱也不能购买。1995年在中部的皖、赣、湘三省,农户洗衣机拥有量不到5%,而西北、西南大部分省区,农户洗衣机的拥有量也不足10%,远低于沿海发达省分和城市郊区。

  比起物质形态的公共设施,公共服务方面需求的满足程度可能更差。农民对公共服务的最低要求是公平和安全。有的地方老农一夜要起来几次,查看圈里的牛是不是被人偷走了。这种事例反映出生活改善了的农民仍缺乏安全感。而农村公有财产分配和公共事务处理不公更是农民上访告状的主要原因。农民对公共服务的更高要求则是用好集体财产,带领他们致富。而能做到这一点的村子据估计不超过20%。

  由此可见,公共管理的状况关系到农村的社会稳定和农民的福利水平。改善农村公共管理,将是新时期我党联系群众的重要体现。

  四、农村公共管理落后的原因和对策

  农村公共管理落后的内部原因是村干部对市场经济环境中村庄的公共管理还不熟悉。从理论上讲,公共品的供给成本不随消费者的数量增加而变化。比如多几个人或少几个人在村内道路上行走,并不会改变修筑道路的成本。因此,总会有人希望免费享用其它人出资提供的公共品。由于这种“搭便车”问题的存在,如果纯粹依照市场交易,公共品的供给往往满足不了需要。这就需要政府介入,通过收税来提供公共品。在农村,村干部则扮演这种权威角色。除非村的集体经济收入很高,否则村干部必须向农民收钱以支付必要的公共开支。但是村民收入毕竟还不高,而且很多地方农民对集体项目投资失败仍记忆犹新,因此农民认为他们有限的资源用于公共项目投资风险很高。

  农村中本来亲友、宗族关系就比较复杂,过去的政治运动又增加了村民之间的一些矛盾。另外,除了调整土地和道德压力外,村干部并不具有政府一级的强制性行政手段。因此,要采取集体行动的难度就更大了。

  农村管理落后的外部原因是政府给村干部下达了太多的强制性任务,如计划生育、收定购粮、收缴提留款、集资,以及其它中心工作。如果说80年代矛盾集中于计划生育和收定购粮等计划任务上,那么90年代主要矛盾已转变为地方政府乱集资、乱收费等加重农民负担的问题。

  根据全国农村固定观察点资料,1995年235个样本村的集体财务收入比1986年增长了2.6倍,与同期农民纯收入的增长大体相符,但同期村上交上级有关部门的支出增长了10倍。虽然村干部的补贴只增加了1.3倍,但行政管理支出(相当大一部分是招待费)竟增长了18倍!

  村干部的收入虽然来自农民上交,但是其收入水平和奖励却是由乡镇政府根据任务完成情况折成百分制确定的,因此村干部在完成任务过程中往往和农民处于对立地位。而少数坏干部利用完成上级强制性任务的机会为自己谋利,更是激起农民的不满和反对。

  村干部完成上级的强制性任务越多,与农民越对立,村自身的公共事务越难开展;而农民的需要没有得到满足,完成上级任务的难度也就越大。从而使农村公共管理进入了一个恶性循环。

  改善农村的公共管理关系到农村经济发展、农民生活和社会稳定。农民是中国人口的绝大多数,他们的始终如一的信任与支持,是政府在经济高速增长、社会利益逐步分化的环境中保持稳定的社会基础。因此,改善农村公共管理,就是改善党和农民的关系。

  要改善农村公共管理,需要从以下几方面入手:

  首先要明确任务,统一行动。党和政府对农村、农民和农业工作高度重视,但是在政策执行中却往往力量分散,或者往往只侧重某一方面。如农业产业化和小康村建设是当前农村工作的两个热点,但前者只侧重于农业生产,后者则只侧重于村的硬件建设。又如农村中党的组织部门负责抓好党支部建设和选好带头人,民政部门负责抓村委会选举,而农业部门则负责抓农业生产和集体经济发展。这种横向的和纵向的分割,使我们不能全面解决农村公共管理出现的问题。

  其次,村干部必须获得农民的充分信任,这是采取集体行动的前提。农村基层选举为村干部开展工作提供了群众基础。而各种关于村庄公共管理的经验交流、培训以及上级部门的指导对于提高干部水平都会起到重要作用。

  陕西省咸阳市东南坊村是全国固定观察点之一,我们在今年10月曾到那里作专题调查。1984年以后东南坊村一度比较混乱,有的村民小组财务不清,村里打架闹事不断,甚至发生了两村民争斗、一人致死的恶性事件。1991年在镇工作小组的帮助下,东南坊村进行了民主选举。新当选的党支部和村委会上任后,迅速采取行动,充分利用群众支持完成了修路、改农用电为工用电等工程。随后村干部又进一步完善组织、建立制度,如设立了治安办公室,维持治安,调解纠纷。同时村里还大力开展精神文明建设。1995年东南坊村用于公益事业和农业生产服务支出总额达到了42万元,比起1990年的4万元增加了9.5倍。虽然公共开支增加,但由于满足了农民的需求,村干部的工作得到了农民的理解和支持。村庄的面貌发生了很大变化。

  第三,为了给村干部的工作提供一个良好的外部环境,各级政府应该尽量少压任务,多提供服务。以1996年国家粮食定购价提高为标志,我国已经越过了从农村索取剩余产品以实现工业化的阶段。然而中西部地区的不少地方政府,仍把向农民摊派作为其重要的收入来源。实际上,我国的工业已有了相当的发展,应能对农村的公共设施建设给予资助,以减轻集体行动时的阻力。河南的一个乡干部曾感叹道:“过去公社时期,上级让干什么工程都还给些钱物;现在让干什么建设,都得农民出力还出钱!”这种状况应该改变。

  我们在加强基层组织建设和村民选举、财务公开等民主制度普及方面已取得了可喜的进展,如果给村干部提供更多的上级支持而不是任务压力,同时注意传播村公共管理的先进经验,教给村干部民主管理的方法,村公共管理的状况一定能够改进。

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